COUR D’APPEL DE L’ONTARIO
Les juges d’appel MORDEN, LABROSSE et GOUDGE.
ENTRE :
GERMAIN GAIGNARD, TREVOR LEE, JAMES SMITH ET JACK COIMBRA
Demandeurs (Appelants)
– et –
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, MONTY BOURKE, MICHAEL RYAN, BRENDAN REYNOLDS, RICK ROGERS, BILL ISAACS, BRUCE SOMMERS ET SHERRY CRISP
Défendeurs (Intimés)
PROCÉDURES JUDICIAIRES INTENTÉES EN VERTU DE LA LOI DE 1992 SUR LES RECOURS COLLECTIFS
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) Angus J. MacLeod
) pour les appelants
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) R. Jeff Anderson
) pour les intimés
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) Audience : le 10 avril 2003
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En appel du jugement daté du 12 septembre 2002 du juge Maurice Cullity, de la Cour supérieure de justice.
Le juge d’appel GOUDGE :
[TRADUCTION]
[1] La présente cause vient grossir les rangs des litiges portant sur l’application du principe très clair énoncé dans Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, principe selon lequel les différends qui résultent d’une convention collective doivent être résolus par l’arbitrage et non par les tribunaux.
[2] Le juge Cullity a statué que le présent litige est un différend de ce type. Pour les motifs qui suivent, je souscris à sa conclusion.
[3] Les appelants sont demandeurs dans l’action en justice visée par l’appel. Ils travaillent au pénitencier de Kingston comme agents de correction. À ce titre, ils sont régis par une convention collective conclue entre leur syndicat, l’Alliance de la Fonction publique du Canada, et leur employeur, le gouvernement du Canada.
[4] Les intimés, soit les défendeurs dans l’action, sont le procureur général du Canada, qui représente le gouvernement du Canada, et sept cadres supérieurs de l’équipe de gestion du pénitencier de Kingston.
[5] Selon la déclaration, les intimés ont autorisé et conduit une opération secrète pour arrêter l’introduction de marchandises de contrebande dans le pénitencier. À cette fin, les intimés ont recruté des détenus. Ceux-ci devaient forcer les appelants à consentir à des demandes illégales de marchandises de contrebande. Les appelants soutiennent que, dans le cadre de cette opération, les intimés ont secrètement fourni des fonds, de l’information confidentielle de même que des marchandises de contrebande à ces détenus. Selon les appelants, ces agissements de la direction ont empoisonné pour eux l’atmosphère du pénitencier et ont mis leurs vies en danger. Toujours selon les appelants, ces agissements entrent dans les catégories suivantes : provocation délibérée d’un trouble émotionnel; violation de l’obligation d’agir de bonne foi; violation d’une obligation fiduciaire; violation de l’obligation de diligence; et violation de la Charte des droits et libertés. Les appelants réclament des dommages-intérêts pour les dommages physiques et moraux qu’ils ont subis. Les appelants plaident en outre que certaines déclarations publiques des intimés concernant l’opération étaient diffamatoires envers eux.
[6] Se fondant sur l’alinéa 21.01(3)a) des Règles, les intimés ont demandé, par motion, que toutes les allégations de la déclaration soient radiées, mises à part celles relatives à la diffamation. Le juge des motions a accordé l’ordonnance demandée. Aux fins de cette décision, le juge a principalement mis l’accent sur les dispositions pertinentes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35 (LRTFP), la loi qui régit le syndicat et l’employeur.
[7] Les articles 91 et 92 de la LRTFP prévoient notamment qu’un employé peut présenter un grief tant en ce qui concerne l’interprétation ou l’application à son égard d’une disposition de la convention collective, qu’en ce qui concerne l’interprétation ou l’application de quelque autre règlement ou directive d’un employeur se rapportant aux conditions d’emploi. En revanche, seul le premier de ces deux types de griefs peut être renvoyé à l’arbitrage. Les passages pertinents de ces dispositions se lisent comme suit :
91. (1) Sous réserve du paragraphe (2) et si aucun autre recours administratif de réparation ne lui est ouvert sous le régime d’une loi fédérale, le fonctionnaire a le droit de présenter un grief à tous les paliers de la procédure prévue à cette fin par la présente loi, lorsqu’il s’estime lésé :
a) par l’interprétation ou l’application à son égard :
(i) soit d’une disposition législative, d’un règlement — administratif ou autre –, d’une instruction ou d’un autre acte pris par l’employeur concernant les conditions d’emploi,
(ii) soit d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale…
(2) Le fonctionnaire n’est pas admis à présenter de grief portant sur une mesure prise en vertu d’une directive, d’une instruction ou d’un règlement conforme à l’article 113. Par ailleurs, il ne peut déposer de grief touchant à l’interprétation ou à l’application à son égard d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale qu’à condition d’avoir obtenu l’approbation de l’agent négociateur de l’unité de négociation à laquelle s’applique la convention collective ou la décision arbitrale et d’être représenté par cet agent.
…
92. (1) Après l’avoir porté jusqu’au dernier palier de la procédure applicable sans avoir obtenu satisfaction, un fonctionnaire peut renvoyer à l’arbitrage tout grief portant sur :
a) l’interprétation ou l’application, à son endroit, d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale…
(2) Pour pouvoir renvoyer à l’arbitrage un grief du type visé à l’alinéa (1)a), le fonctionnaire doit obtenir, dans les formes réglementaires, l’approbation de son agent négociateur et son acceptation de le représenter dans la procédure d’arbitrage.
[8] Ces dispositions sont reprises pour l’essentiel aux articles 20.01 et 20.23 de la convention collective qui régit les parties en l’espèce. Voici le libellé de ces articles :
20.01 En cas de fausse interprétation ou d’application injustifiée présumée découlant des ententes conclues par le Conseil national mixte (CNM) de la fonction publique au sujet de clauses qui peuvent figurer dans une convention collective et que les parties à la présente convention ont ratifiées, la procédure de règlement des griefs sera appliquée conformément à l’article 7.0 des règlements du CNM.
…
20.23 Lorsque l’employé-e a présenté un grief jusque et y compris le dernier palier de la procédure de règlement des griefs au sujet de :
a) l’interprétation ou de l’application, à son égard, d’une disposition de la présente convention ou d’une décision arbitrale s’y rattachant,
ou
b) une mesure disciplinaire entraînant une suspension ou une sanction pécuniaire,
ou
c) un licenciement ou une rétrogradation aux termes des alinéas 11(2)f) ou g) de la Loi sur la gestion des finances publiques,
et que son grief n’a pas été réglé à sa satisfaction, il peut le présenter à l’arbitrage selon les dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et de son règlement d’exécution.
[9] Un autre article de la convention collective est pertinent au présent litige. Il s’agit de l’article 18, qui se lit comme suit :
18.01 L’employeur prend toute mesure raisonnable concernant la santé et la sécurité au travail des employé-e-s. Il fera bon accueil aux suggestions de l’Alliance à cet égard, et les parties s’engagent à se consulter en vue d’adopter et de mettre rapidement en oeuvre toutes les procédures et techniques raisonnables destinées à prévenir ou à réduire les risques d’accidents de travail.
[10] Selon le juge des motions, la question centrale à trancher en était une d’interprétation législative. Est-ce que les plaintes des appelants pouvaient faire l’objet d’un grief « portant sur l’interprétation ou l’application, à [leur] endroit, d’une disposition d’une convention collective » au sens de l’alinéa 92(1)a)? Gardant à l’esprit l’article 18, le juge des motions a conclu qu’un grief présenté par les appelants à l’égard de leur plainte (recours que les appelants n’avaient pas intenté) aurait été un grief portant sur l’application des dispositions de la convention collective au sens de l’alinéa 92(1)a) de la LRTFP. De plus, toujours selon le juge, le processus d’arbitrage (désigné par le terme « adjudication » dans la version anglaise de la Loi [N.D.T. : par le terme « arbitrage », dans sa version française]) autorisé par cet article suffit à rendre la cour incompétente face aux demandes fondées sur les paragraphes contestés de la déclaration. Dans la foulée de ces conclusions, le juge a radié tous les paragraphes de l’acte de procédure des appelants à part ceux au soutien de la poursuite en diffamation.
ANALYSE
[11] Je tire la même conclusion que le juge des motions, mais en empruntant un raisonnement quelque peu différent. Pour déterminer si le litige doit être tranché par l’arbitrage plutôt que par les tribunaux, j’userais d’une approche autre que la sienne. Au lieu de me concentrer sur l’interprétation de la clause d’arbitrage de la LRTFP, je me concentrerais sur le caractère essentiel du litige.
[12] L’arrêt Weber, supra, énonce tout d’abord en détail le principe de la compétence exclusive. Selon ce principe, certains litiges doivent être réglés par l’arbitrage, et les tribunaux n’ont pas compétence pour entendre une action s’y rapportant.
[13] Ce principe a été conçu pour les situations où il existe une convention collective et où, sous le régime de dispositions législatives, cette convention doit prévoir la résolution de litiges par l’arbitrage. La juge McLachlin a exprimé la position de la cour sur cette question. À la page 959, elle affirme sans détour que le fait d’assujettir certains litiges exclusivement à l’arbitrage est « tout à fait conforme » à différentes considérations : la législation exigeant qu’il y ait une procédure d’arbitrage pour résoudre les litiges relatifs à la convention collective; la « tendance de plus en plus forte à faire preuve de retenue judiciaire » à l’égard de la procédure de grief et d’arbitrage; et le désir de ne pas autoriser la duplication d’actions concurrentes, duplication qui minerait ce processus de résolution des litiges.
[14] Suivant le principe énoncé dans Weber, il est nécessaire de déterminer quand, sous le régime de la convention collective, un litige donné ressortit exclusivement à l’arbitrage et, en conséquence, échappe à la compétence de cour. DansGoudie c. Ottawa (Ville), 2003 R.C.S. 14, au paragraphe 23, le juge Binnie définit le critère général qui permet de trancher cette question :
Des causes ultérieures ont confirmé que, si l’« essence » du litige entre les parties découle de l’interprétation, de l’application, de l’administration ou de l’inexécution d’une convention collective, il doit être tranché par un arbitre nommé en conformité avec la convention collective et non pas par les tribunaux.
[15] Dans l’arrêt Weber et dans des décisions ultérieures, l’on trouve des indications quant aux éléments qui permettent de définir « l’essence » d’un litige et de déterminer si le principe de la compétence exclusive s’applique et si, en conséquence, le litige doit être résolu par arbitrage.
[16] Premièrement, comme l’a affirmé la juge McLachlin à la page 955 de Weber, il faut se pencher sur les faits qui donnent naissance au litige plutôt que sur la qualité juridique du tort que ces faits sont dits manifester. Pour être de ceux qui sont soumis à l’arbitrage, les faits doivent mettre en cause les droits et les obligations prévus à la convention collective.
[17] La deuxième considération est le corollaire de la première. Pour reprendre les termes utilisés par la juge McLachlin à la page 956 de Weber, il s’agit du champ d’application de la convention collective. Le libellé choisi par les parties doit clairement créer, soit expressément, soit implicitement, des droits et des obligations qui couvrent ces faits.
[18] La troisième considération est de savoir si le processus d’arbitrage prévu à la convention collective permet d’accorder une réparation efficace pour résoudre le différend. La réparation n’a pas à être identique à celle qu’accorderait un tribunal; mais elle doit répondre au tort dont on se plaint. Le processus d’arbitrage ne saurait acquérir une compétence exclusive s’il en résulte une privation réelle de tout recours ultime. Aux pages 958 et 959 de Weber, la juge McLachlin s’est exprimée comme suit sur ce dernier élément:
Il se peut que l’arbitre n’ait pas le pouvoir d’accorder la réparation requise. Le cas échéant, les tribunaux de compétence inhérente de chaque province peuvent alors assumer cette compétence. Notre Cour a confirmé dans St. Anne Nackawic que la loi du Nouveau-Brunswick ne dépossédait pas les cours supérieures de leur compétence inhérente résiduelle d’accorder des injonctions en matière de relations du travail (à la p. 724). De même, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, dans Moore c. British Columbia (1988), 50 D.L.R. (4th) 29, à la p. 38, a reconnu que sa compétence résiduelle de rendre un jugement déclaratoire n’était pas écartée par les lois de la Colombie-Britannique sur les relations du travail, bien qu’elle ait refusé d’exercer cette compétence pour le motif que les pouvoirs de l’arbitre permettaient de remédier au tort et qu’il fallait faire preuve de retenue à l’endroit du tribunal du travail. Il faut donc éviter, pour reprendre les termes du juge Estey dans St. Anne Nackawic (à la p. 723), la « privation réelle du recours ultime ».
[19] Cette considération prend toute son importance dans le contexte de la LRTFP. Dans Jadwani v. Le Procureur général du Canada et autres (2001), 52 O.R. (3rd) 660, notre cour a appliqué le principe de la compétence exclusive et a écarté l’intervention de la cour dans une large mesure parce que, en vertu de la loi, l’arbitrage pouvait résoudre la plainte. En revanche, dans Guenette v. Canada (A.G.) (2002), 60 O.R. (3d) 601, notre cour a refusé d’appliquer le principe de la compétence exclusive. Cette décision était motivée en partie par le fait que, en vertu de la LRTFP, la plainte pouvait faire l’objet d’un grief; mais que, étant née hors du champ d’application de la convention collective, elle ne pouvait trouver de résolution finale dans l’arbitrage. Lorsqu’elle a conclu que le principe de la compétence exclusive, qui interdit à la cour d’intervenir, n’était pas applicable, notre cour a fait état de l’absence d’un recours ultime. Aux fins de cette décision, il s’est agi d’un facteur important.
[20] Certaines décisions épousent la position contraire. Suivant ce point de vue, le principe s’applique même en l’absence d’un recours ultime devant l’arbitre, du moins dans le contexte d’une situation régie par la LRTFP. Ce point de vue est exprimé avec éloquence par le juge d’appel Evans dans ses motifs concordants de l’affaire Vaughan c. La Reine, [2003] F.C.J. No 241 (C.A.). Pour ma part, malgré tout le respect que je porte à ceux qui prône une telle approche, je n’y souscris pas. Supposons que le principe de la compétence exclusive soit appliqué et que, en raison de cette application, il n’existe pas de recours ultime devant un arbitre ni devant le tribunal; dans une telle situation, il y a risque qu’il existe un droit mais que ce droit ne soit pas assorti d’un recours efficace. Pour que le législateur puisse être présumé avoir voulu un tel résultat, il faut, à mon sens, qu’il ait exprimé cette intention très clairement. Le Parlement ne l’a pas fait dans la LRTFP.
[21] En fait, ces considérations peuvent se fondre dans la question suivante : considérant les faits du litige, le libellé de la convention collective, et l’efficacité du recours qu’offre le mécanisme d’arbitrage, le présent litige appartient-il à la catégorie des litiges que les parties avaient l’intention de résoudre de façon définitive par ce mécanisme? Dans l’affirmative, le principe de la compétence exclusive s’applique, et de ce fait, la cour ne peut pas intervenir. Cette méthode de détermination de l’essence du litige est compatible avec la réalité suivante : le libellé de la convention collective reflète l’intention des parties, tant en ce qui a trait à la substance de leurs droits qu’en ce qui a trait à la résolution des différends. Cette méthode nous fournit une certaine assurance. Grâce à elle, les différends exclusivement résolubles par l’arbitrage devraient bien être ceux pour lesquels le processus a été conçu.
[22] Nous devons appliquer ces considérations à l’espèce et déterminer si l’essence du présent litige est de nature à donner ouverture à l’application du principe de la compétence exclusive.
[23] La plainte découlant des faits en l’espèce a été présentée par des personnes qui ― tous en conviennent ― sont régies par la convention collective. Leur plainte est formulée contre leur employeur et son équipe de gestion. Et elle concerne la façon dont cette équipe a géré leur milieu de travail. Au cœur des faits se trouve une opération, que l’on allègue avoir été secrète et avoir eu pour objet de mettre fin à l’entrée d’objets de contrebande au pénitencier de Kingston. Selon les appelants, les méthodes de cette opération ont empoisonné leur milieu de travail et leur ont causé des dommages physiques et moraux. Ces allégations mettent en cause l’obligation que l’article 18 de la convention collective impose à l’employeur. Suivant cet article, l’employeur est tenu de prendre des mesures raisonnables pour protéger la santé et la sécurité au travail des employés.
[24] Ce même raisonnement conduit aussi clairement à la constatation suivante : le champ d’application de l’article 18 couvre les faits que les appelants présentent comme la base du litige. La convention collective oblige l’employeur à maintenir un environnement de travail sécuritaire, et cette obligation est directement concernée par l’opération secrète et les conséquences que, selon la déclaration, elle a eues pour les appelants.
[25] Si ce litige faisait l’objet d’un arbitrage et qu’il était démontré qu’il y a eu violation de la convention collective, la réparation accordée en arbitrage inclurait sans aucun doute un dédommagement pour les employés lésés qui ont présenté un grief. Cette mesure réparerait leur préjudice tout autant que l’octroi de dommages-intérêts dans le cadre d’une poursuite judiciaire. Les employés ne seraient pas privés d’un recours ultime.
[26] Finalement, d’un point de vue holistique, le présent litige me semble appartenir précisément à la catégorie des litiges que les parties avaient l’intention de résoudre définitivement par l’arbitrage lorsqu’elles ont convenu de l’article 18. Les faits indiquent un litige en milieu de travail entre les membres d’un syndicat et la direction. La convention collective énonce une obligation qui correspond assez précisément au problème en l’espèce. Quant à l’arbitrage, il offre un recours efficace. Dans ces circonstances, l’essence du litige commande l’application du principe de la compétence exclusive. En conséquence, la cour n’est pas compétente à entendre une poursuite fondée sur le différend en l’espèce.
[27] En résumé, je souscris à la conclusion du juge des motions. Je rejetterais l’appel et j’accorderais des dépens sur une base d’indemnisation partielle, en fixant ceux-ci à 4 000 $, y compris les débours.
Jugement rendu le : 17 octobre 2003
Le juge S.T. Goudge, de la Cour d’appel
[TRADUCTION] « Je souscris aux motifs du juge Goudge. »
Le juge J.M. Morden, de la Cour d’appel
[TRADUCTION] « Je souscris aux motifs du juge Goudge. »
Le juge J. Labrosse, de la Cour d’appel