Mack c. Canada (Procureur général) (2002), 60 O.R. (3d) 756 (C.A.)

  • Dossier :
  • Date : 2017

Mack et al. c. Procureur général du Canada* 

 

[Répertorié : Mack c. Canada (Procureur général)]

Cour d’appel de l’Ontario, les juges Austin, Moldaver et MacPherson

13 septembre 2002

 

Charte des droits et libertés – Rétroactivité et rétrospectivité – Droits à l’égalité – Action intentée par les demandeurs contre le gouvernement du Canada, en dommages-intérêts et autres réparations par suite de la « capitation » imposée aux immigrants chinois entre 1885 et 1923 en application de lois de l’immigration chinoise successives – Chef de conclusion fondé en partie sur l’art. 15 de la Charte – La demande ne saurait être accueillie puisque les demandeurs concluaient à l’application rétrospective de la Charte – Déclaration radiée à juste titre – Charte canadienne des droits et libertés, art. 15.

 

Droit international – Droit international coutumier – Droits de la personne – Action intentée par les demandeurs contre le gouvernement du Canada, en dommages-intérêts et autres réparations par suite de la « capitation » imposée aux immigrants chinois entre 1885 et 1923 en application de lois de l’immigration chinoise successives – Chef de conclusion fondé en partie sur des textes internationaux sur les droits de la personne – Il est évident que les demandeurs ne pouvaient prouver l’existence antérieure à 1947 de règles de droit international coutumier contre la discrimination raciale qui eussent invalidé la législation en cause – Pareilles règles de droit internationale eussent-elles existé, elles auraient été certainement supplantées par la législation en cause – Déclaration radiée à juste titre pour défaut de cause d’action raisonnable.

 

Enrichissement sans cause – Motif juridique de l’enrichissement – Action intentée par les demandeurs contre le gouvernement du Canada, en dommages-intérêts et autres réparations par suite de la « capitation » imposée aux immigrants chinois entre 1885 et 1923 en application de lois de l’immigration chinoise successives – Chef de conclusion fondé en partie sur la doctrine de l’enrichissement sans cause – L’État se trouvait enrichi par

la capitation alors que les immigrants chinois en étaient appauvris d’autant – Les Lois de l’immigration chinoise constituaient le motif juridique de l’enrichissement – La législation en cause ne saurait être contestée par des arguments de droit constitutionnel ou de droit international – Le juge n’a pas compétence en equity pour appliquer rétroactivement la loi constitutionnelle canadienne et le droit international actuellement en vigueur – Déclaration radiée à juste titre pour défaut de cause d’action raisonnable.

 

En application de Lois de l’immigration chinoise successivement adoptées entre 1885 et 1923, les personnes d’origine chinoise devaient payer une taxe d’entrée ou « capitation » à leur entrée au Canada. Cette taxe se voulait prohibitive et mettait le Canada hors de la portée de beaucoup de gens. La taxe a été abolie en 1923, et le régime remplacé par la Loi de l’immigration chinoise, 1923, S.C. 1923, ch. 38, qui, jusqu’à son abrogation, excluait effectivement l’immigration de Chinois au Canada, à part un petit nombre trié sur le volet. Les demandeurs représentaient une classe de personnes qui demandaient au gouvernement du Canada réparation du préjudice causé par la législation en cause. Ils ont intenté une action pour faire valoir que cette législation portait atteinte à leurs droits à l’égalité, que garantit l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés; qu’elle a toujours été invalide, nulle et non avenue, parce qu’elle allait à l’encontre du droit international coutumier auquel était tenu le Canada et qui prohibait la discrimination raciale; et que le principe d’equity de l’enrichissement sans cause s’appliquait en l’espèce et faisait obligation à l’État de restituer les recettes provenant de la capitation. Le défendeur a introduit une requête en radiation de la déclaration par ce motif qu’elle ne révélait aucune cause d’action raisonnable. La requête a été accueillie. Les demandeurs ont interjeté appel.

 

Arrêt : l’appel doit être rejeté.

 

La Charte ne peut s’appliquer rétroactivement ou rétrospectivement. Son article 15 ne peut être invoqué pour contester un acte déterminé qui a eu lieu avant son entrée en vigueur. Le juge des requêtes a conclu à juste titre que les prétentions des demandeurs portaient sur un acte déterminé, savoir la perception d’une taxe d’entrée auprès des immigrants chinoise ou leur exclusion pure et simple. La demande n’était pas fondée sur l’application contemporaine d’une loi ancienne. La loi en cause fut abrogée en 1947 et n’avait aucune application contemporaine. Il ne suffisait pas aux demandeurs de soutenir qu’ils continuaient de pâtir de la législation discriminatoire qui existait, mais a été abrogée, avant la promulgation de la Charte. Le fait qu’après l’entrée en vigueur de la Charte, le gouvernement du Canada a remédié à l’atteinte aux droits des Canadiens japonais durant la Seconde guerre mondiale et n’a pas accordé la même réparation aux Canadiens d’origine chinoise, n’allait pas à l’encontre de l’art. 15 de la Charte. Le gouvernement poursuivait, avec l’Entente de redressement à l’égard des Canadiens japonais, une fin compatible avec l’art. 15 de la Charte, et l’exclusion des Canadiens d’origine chinoise de cet accord ne compromettait pas cette fin ni ne portait atteinte à la dignité humaine des demandeurs. Le gouvernement avait un programme de réparation ciblé pour un groupe spécifique, les Canadiens japonais. Il est peu probable que l’exclusion d’un groupe spécifiquement ciblé ait pour effet d’associer au groupe exclu des stéréotypes ou des stigmates ou encore de donner l’impression qu’il est moins digne de reconnaissance et d’intégration au sein de la société dans son ensemble. Il était visible que les arguments tirés par les demandeurs de la Charte ne pouvaient être accueillis.

 

Il était visible que les demandeurs ne pouvaient faire la preuve de l’existence antérieure à 1947 d’un droit international coutumier prohibant la discrimination raciale, qui eût invalidé la législation en cause. Si tant est qu’il y eût pareilles règles de droit international coutumier à l’époque, elles ont été clairement supplantées par la législation en cause.

 

Le juge des requêtes a conclu que les demandeurs avaient fait la preuve de deux éléments constitutifs du triple critère de l’enrichissement sans cause, savoir que la capitation enrichissait l’État du Canada et que les immigrants qui la payaient en étaient appauvris d’autant. Ces conclusions ont été retenues aux fins de cet appel. Les prétentions des appelants n’étaient pas fondées au regard du troisième élément du critère, puisque la législation en cause constituait le motif juridique de l’enrichissement. Il y a des exceptions à cette règle générale qu’une loi peut constituer un fondement juridique pour la rétention d’un avantage. Cependant, l’argument des demandeurs que la législation en cause n’avait pas cet effet du fait qu’elle était contraire au droit international coutumier et aux principes de la Charte, se heurte aux même difficultés que les arguments qu’ils tiraient de la Charte et du droit international. La Charte ne pouvait être invoquée pour contester la capitation puisqu’elle ne peut s’appliquer rétroactivement ou rétrospectivement. Les principes de droit international coutumier relatifs à la non-discrimination, à supposer qu’ils existassent à l’époque des lois portant capitation, ont été supplantés par la législation nationale, y compris les lois portant capitation. Puisque la législation en cause ne pouvait être contestée ni sur le plan constitutionnel ni sur le plan du droit international, elle constituait un fondement juridique de tout enrichissement et de tout appauvrissement correspondant.

 

Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358, 143 D.L.R. (4th) 577, 208 N.R. 81, 42 C.R.R. (2d) 1, 125 F.T.R. 240n; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, 170 D.L.R. (4th) 1, 236 N.R. 1, 60 C.R.R. (2d) 1, 43 C.C.E.L. (2d) 49, appliqués

 

Cunningham v. Tomey Homma, [1903] A.C. 151 (P.C.), inf. (1901), 8 B.C.R. 76 (C.A.), conf.(1900), 7 B.C.R. 368 (Co. Ct.) (sub nom. Provincial Elections Act (British Columbia), examinés

 

Autres décisions citées

 

Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, 36 B.C.L.R. (2d) 145, 59 D.L.R. (4th) 161, 95 N.R. 1, [1989] 4 W.W.R. 97, 41 C.R.R. 308; Becker c. Pettkus, [1980] 2 R.C.S. 834, 19 R.F.L. (2d) 165, 8 E.T.R. 143, 117 D.L.R. (3d) 257, 34 N.R. 384; Canada (Attorney General) v. Confederation Life Insurance Co. (1997), 32 O.R. (3d) 102, 145 D.L.R. (4th) 747 (C.A.), conf. (1995), 24 O.R. (3d) 717, 33 C.B.R. (3d) 161, 8 E.T.R. (2d) 72 (Div. gén.); Central Guaranty Trust Co. v. Dixdale Mortgage Investment Corp. (1994), 24 O.R. (3d) 506, 121 D.L.R. (4th) 53, 43 R.P.R. (2d) 137 (C.A.); Cheung v. R. (1938), [1939] 1 W.W.R. 232, [1939] A.C. 160, [1938] 4 All E.R. 786 (P.C. (Hong Kong)), conf. (1937), 29 Hong Kong L.R. 22 (C.A.); Deglman v. Guaranty Trust Co. of Canada, [1954] S.C.R. 725, [1954] 3 D.L.R. 785; Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950, 48 O.R. (3d) 735n, 188 D.L.R. (4th) 193, 255 N.R. 1, 75 C.R.R. (2d) 189; Peel (Municipalité régionale) c. Canada, [1992] 3 R.C.S. 762, 98 D.L.R. (4th) 140, 144 N.R. 1, 12 M.P.L.R. (2d) 229; Peter c. Beblow, [1993] 1 R.C.S. 980, 77 B.C.L.R. (2d) 1, 101 D.L.R. (4th) 621, 150 N.R. 1, [1993] 3 W.W.R. 337, 48 E.T.R. 1, 44 R.F.L. (3d) 329; R. v. Gordon, [1980] B.C.J. No. 381 (S.C.); R. v. Victoria (City) (1888), 1 B.C.R. (Pt. II) 331 (S.C.); R. v. Victoria (District) Gold Commissioner (1886), 1 B.C.R. (Pt. II) 260 (C.A.); R. v. Wah (1886), 3 B.C.R. 403 (Co. Ct.); Rathwell c. Rathwell, [1978] 2 R.C.S. 436, 83 D.L.R. (3d) 289, [1978] 2 W.W.R. 101, 1 E.T.R. 307, 1 R.F.L. (2d) 1; Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445, 2 Alta. L.R. (3d) 289, 94 D.L.R. (4th) 51, 138 N.R. 247, [1992] 4 W.W.R. 673; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, 161 D.L.R. (4th) 385, 228 N.R. 203, 55 C.R.R. (2d) 1; Sing v. Maguire (1878), 1 B.C.R. (Pt. I) 101 (S.C.); Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) 2002 CSC 1, 208 D.L.R. (4th) 1, 281 N.R. 1, 90 C.R.R. (2d) 1, inf [2000] 2 C.F. 592, 180 F.T.R. 57n, 183 D.L.R. (4th) 629, 252 N.R. 1 (C.A.)

 

Lois citées

 

Charte canadienne des droits et libertés, s. 15

Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44

Loi constitutionnelle de 1867, art. 91, 92

Loi de l’immigration chinoise, 1885, S.C. 1885, ch. 71

Loi de l’immigration chinoise, 1923, S.C. 1923, ch. 38

Loi sur l’immigration, S.C. 1947, ch. 19

 

Règles et règlements cités

 

Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, règle 21.01(1)b)

 

Traités et conventions cités

 

Charte des Nations Unies, 26 juin 1945, R.T. Can. no 1945 No. 7

Ouvrages cités

 

Brownlie, I., Principles of Public International Law, 5th ed. (Oxford : Clarendon Press, 1998)

Capotorti, F., « Human Rights : The Hard Road Towards Universality », in R. St. J. MacDonald et Douglas M. Johnston, eds., The Structure and Process of International Law: Essays in Legal Philosophy, Doctrine and Theory (La Haye : Martinus Nijhoff Publishers, 1983)

Entente de redressement à l’égard des Canadiens japonais, C.P. 1988-9/2552 (31 octobre 1998)

Humphrey, J., « The Implementation of International Human Rights Law » (1978), 24 N.Y.L. Sch. L. Rev. 31

Maddaugh, P., et J. McCamus, The Law of Restitution (Aurora, Ont. : Canada Law Book Inc., 1990)

 

APPEL formé contre le jugement du juge Cumming, (2001), 55 O.R. (3d) 113, 85 C.R.R. (2d) 227 (S.C.J.), portant radiation de la déclaration.

 

Mary Eberts, Avvy Go et Jonathan Strug, pour les appelants.

Paul Vickery et William Knights, pour l’intimé.

 

Jugement de la Cour rendu par

 

[1] Les juges MOLDAVER et MACPHERSON, J.C.A.: — Dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec[1], la Cour suprême du Canada a fait observer que, bien que la protection des droits des minorités ait clairement été un facteur essentiel dans la construction de notre structure constitutionnelle, le passé du Canada en matière de défense des droits des minorités n’est pas irréprochable. À cet égard, le traitement réservé par le Canada aux personnes d’origine chinoise qui immigraient dans ce pays entre 1885 et 1947 est l’une des taches les plus visibles sur notre tapisserie des droits des minorités. Pendant les 38 premières de ces années, jusqu’en 1923, le législateur a adopté une série de lois faisant obligation aux personnes d’origine chinoise de payer une taxe ou « capitation » à leur entrée au Canada[2]. Cette taxe, qui passait progressivement de 50 $ en 1885 à 500 $ en 1903, était conçue pour être prohibitive et mettait le Canada hors de la portée d’un grand nombre. Mais elle n’était visiblement pas suffisante pour le gouvernement du jour, qui l’a abrogée en 1923 et en a remplacé le régime par une loi qui, pendant les 24 années subséquentes, jusqu’à son abrogation en 1947, interdisait effectivement l’immigration au Canada de tous les Chinois, à part un petit nombre trié sur le volet[3].

 

[2] Les appelants représentent une classe de personnes qui demandent réparation à l’État canadien du préjudice causé par la législation en question – législation qu’ils qualifient tout à fait à juste titre de raciste et de discriminatoire. Cette classe comprend certains individus qui ont effectivement payé la capitation, mais est composée surtout de leurs conjoints et descendants.

 

[3] Entre autres réparations, les appelants concluent à la restitution, avec intérêts composés, de l’argent versé à titre de capitation, et aux dommages-intérêts pour peine et souffrances, pour atteinte à la dignité et pour perte de chances en raison de la législation en cause. Dans le cadre de cet appel, il est convenu qu’ils fondent leurs prétentions sur les trois causes d’action suivantes :

 

(1) La législation en cause est la source de deux violations des droits à l’égalité, que leur garantit l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.

 

(2) La législation en cause était pendant tout ce temps invalide, nulle et non avenue, puisqu’elle allait à l’encontre du droit international coutumier portant prohibition de la discrimination raciale, et auquel le Canada était tenu.

 

(3) Le principe d’equity de l’enrichissement sans cause s’applique en l’espèce et pose que l’État restitue les recettes perçues en vertu de la législation portant capitation.

 

[4] Dès signification de la déclaration (la demande), le procureur général du Canada a introduit, en application de l’alinéa 20.01(1)b) des Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, une requête en radiation de cette demande par ce motif qu’elle ne révélait aucune cause d’action raisonnable. Cette requête a été débattue devant le juge Cumming de la Cour supérieure de justice, pendant les deux journées du 24 et du 25 avril 2001. Le 9 juillet 2001, le juge Cumming, par motifs écrits exhaustifs, a fait droit à la requête et rejeté la demande.

 

[5] Les appelants interjettent appel de cette ordonnance en vue du rétablissement de leur demande. Par les motifs qui suivent, nous concluons que le juge Cumming est parvenu à une décision juste en la matière. En conséquence, nous nous prononçons pour le rejet de l’appel.

 

Les faits de la cause

 

[6] Les motifs exhaustifs pris par le juge Cumming pour faire droit à la requête en radiation de la demande comprennent une relation minutieuse des faits de la cause ainsi que le critère à appliquer aux requêtes fondées sur la règle 20.01(1)b). En conséquence, nous nous proposons de passer directement aux points litigieux, en commençant par la soi-disant atteinte aux droits à l’égalité que les appelants tiennent de l’article 15 de la Charte.

 

Les allégations d’atteinte à l’article 15 de la Charte

 

[7] Les appelants soutiennent que la législation en cause est la source de deux atteintes distinctes aux droits à l’égalité qu’ils tiennent de l’article 15 de la Charte.

 

[8] En premier lieu, ils soutiennent que cette législation stigmatisait les personnes d’origine chinoise parce qu’elle les tenait pour inférieures à d’autres. Cette flétrissure continue jusqu’à ce jour vu le refus par le gouvernement de restituer la capitation et d’accorder réparation pour le préjudice et les souffrances causées par 62 années de législation gouvernementale antichinoise.

 

[9] En second lieu, ils attirent l’attention sur l’accord de 1988, c’est-à-dire postérieur à la Charte, entre le gouvernement du Canada et les Canadiens japonais, par lequel le gouvernement a réparé la violation des droits de la personne de ces derniers durant la Seconde guerre mondiale. Ils en concluent que le défaut par le gouvernement d’accorder la même réparation à la communauté canadienne-chinoise est discriminatoire parce qu’il encourage et perpétue l’idée que les Canadiens d’origine chinoise sont moins dignes de reconnaissance et représentent moins de valeur pour la société que les Canadiens japonais.

 

[10] Le juge Cumming s’est penché sur les deux arguments dans ses motifs de jugement. Au sujet du premier, il a cité l’arrêt Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358, 143 D.L.R. (4th) 577, qui pose que la Charte n’a pas effet rétroactif ni rétrospectif. Il a cité ensuite le passage suivant de l’arrêt Benner, dans lequel le juge Iacobucci a dégagé le critère à appliquer pour examiner si une application proposée de la Charte est rétroactive ou non. Les passages cités se trouvent en pages 383 et 384 R.C.S. de Benner et méritent d’être reproduits :

 

L’article 15 ne peut être invoqué pour contester un acte précis et isolé survenu avant l’entrée en vigueur de la Charte. Par exemple, il ne peut être invoqué pour attaquer une déclaration de culpabilité antérieure à la Charte : R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713;Gamble, précité. Toutefois, un texte de loi qui a simplement pour effet d’imposer à une personne une incapacité ou un statut discriminatoires en cours n’est pas à l’abri d’un examen fondé sur la Charte pour l’unique raison qu’il a été édicté avant le 17 avril 1985. Si ce texte continue aujourd’hui d’imposer ses effets aux nouveaux demandeurs, il est susceptible d’examen en regard de la Charte: Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143.

 

La question à trancher consiste donc à caractériser la situation : s’agit-il réellement de revenir en arrière pour corriger un événement passé, survenu avant que la Charte crée le droit revendiqué, ou s’agit-il simplement d’apprécier l’application contemporaine d’un texte de loi qui a été édicté avant l’entrée en vigueur de la Charte?

 

. . . Pour déterminer si une affaire donnée emporte l’application de la Charte à un événement passé, ou simplement à une condition ou à un statut en cours, il faut se demander si, compte tenu de toutes les circonstances, l’élément le plus important ou le plus pertinent de cette affaire est l’événement passé ou la condition en cours qui en résulte. Il s’agit là, comme je l’ai dit plus tôt, d’une question de caractérisation, qui variera selon les circonstances. La détermination dépendra des faits de l’espèce, du texte de loi en cause et du droit garanti par la Charte dont le demandeur sollicite l’application.

 

[11] Le juge Cumming a fait ensuite l’observation suivante en pages 120 et 121 O.R. :

 

[TRADUCTION] Les demandeurs disent qu’ils ne demandent pas à la Cour d’appliquer la Charte de façon rétroactive ou rétrospective, mais soutiennent que les droits que leur garantit actuellement la Charte sont violés par le refus du gouvernement d’accorder réparation au sujet de la capitation. Et que le fait d’abroger la Loi de l’immigration chinoise sans remédier à aucun de ses effets discriminatoires porte atteinte au droit à l’égalité prévu à l’article 15 de la Charte.

 

Par application du critère défini dans Benner, la Cour doit se demander comment caractériser la prétention des demandeurs. En l’espèce, elle est fondée sur un acte déterminé, savoir la perception d’un droit d’entrée auprès des immigrants chinois ou leur exclusion pure et simple en application de la Loi de l’immigration chinoise sous ses diverses formes. C’est cet acte déterminé qui domine tous les effets continus de la capitation. Il est impossible de dire que la demande des demandeurs est fondée sur « l’application contemporaine » d’une loi ancienne, abrogée bien avant 1985, année où l’article 15 de la Charte est entré en vigueur. La loi en cause a été abrogée en 1947. Il ne saurait être question d’application contemporaine d’une loi qui a été abrogée.

 

À vrai dire, la demande en l’espèce tend à la réparation de faits qui eurent lieu il y a plus de 50 ans. À supposer que tous les faits articulés par les demandeurs soient tenus pour avérés, ce qu’ils proposent, c’est une application rétrospective de la Charte. En conséquence, leur action ne saurait aboutir.

 

Il ne suffit pas que les demandeurs soutiennent qu’ils continuent de pâtir de la législation discriminatoire qui existait par le passé, mais a été abrogée avant l’adoption de la Charte. Ainsi que l’a fait remarquer la Cour dans Benner, op. cit., en page 388 R.C.S., citant le juge Létourneau de la Cour d’appel fédérale :

 

Autrement, tous les cas de discrimination depuis le début du siècle pourraient être portés en justice sous le régime de l’article 15, à condition que la victime souffre encore des effets de la discrimination passée.

 

Les demandeurs doivent trouver pour leur demande un fondement dans les lois applicables à l’époque des mesures contestées du gouvernement. Les conséquences directes et indirectes des actes discriminatoires peuvent très bien durer toute une vie et se transmettre aux générations subséquentes. Mais l’acte discriminatoire prédominant lui-même a disparu avec l’abrogation de la Loi de l’immigration chinoise en 1947.

 

[12] Nous partageons l’analyse faite par le juge Cumming et ferons seulement observer qu’à la différence de l’affaire en instance, Benner est un cas très net : en raison de son statut à la naissance (étant né à l’étranger avant le 15 février 1977 de mère canadienne et de père non canadien), Benner s’est vu dénier en 1988 (c’est-à-dire trois ans après l’entrée en vigueur de l’article 15 de la Charte) la citoyenneté qui est un droit reconnu aux enfants de père canadien. En d’autres termes, en 1988, Benner s’est vu opposer son statut à la naissance et dénier un droit reconnu à d’autres, et ce en application de certaines dispositions de la Loi sur la citoyenneté, que la Cour jugeait discriminatoires. En l’espèce, les appelants n’ont fait la preuve d’aucun désavantage comparable.

 

[13] Le juge Cumming s’est penché ensuite sur l’Entente de redressement à l’égard des Canadiens japonais (l’Entente de redressement) et sur la soi-disant atteinte aux droits que les appelants tiennent de l’article 15 de la Charte, par suite du défaut du gouvernement d’accorder la même réparation à la communauté canadienne chinoise[4]. Le juge Cumming n’a pas autorisé la poursuite de la demande sur ce motif parce que, à son avis, les conclusions sur ce point étaient défectueuses à deux égards.

 

[14] En premier lieu, ces conclusions ne portaient pas sur « des faits propres à une action en discrimination formulée dans la période postérieure à la Charte » (p. 121 O.R.). Par contre, l’allégation de discrimination découlait uniquement « de la législation ancienne en cause, et non de l’Entente de redressement à l’égard des Canadiens japonais » (p. 121 O.R.). Voici ce qu’on peut lire dans cette conclusion des demandeurs :

 

[TRADUCTION] Les demandeurs rappellent que le gouvernement du Canada a accordé réparation pour sa violation des droits de la personne des Canadiens japonais pendant la Seconde guerre mondiale, au moyen du décret C.P. 1988-89/2552 (le Décret de redressement). Ce décret, ainsi que d’autres mesures de redressement prises par le gouvernement national et les gouvernements provinciaux du Canada, montre l’acceptation dans ce pays du droit au redressement des violations de droits de la personne, fondé sur les instruments internationaux comme rappelé ci-dessus, et sur les lois internes du Canada de protection des droits de la personne. Le défaut d’étendre le redressement à la communauté canadienne chinoise et aux personnes se trouvant dans le même cas que les demandeurs est encore une atteinte à l’article 15 de la Charte des droits.

 

[15] En second lieu, ces conclusions n’articulaient pas des faits susceptibles d’établir la discrimination en conformité avec les principes dégagés dans Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, page 529, 170 D.L.R. (4th) 1, savoir des faits susceptibles de montrer que l’Entente de redressement reposait sur des stéréotypes ou que l’exclusion des appelants de son application avait pour effet de les dévaloriser et de porter atteinte à leur dignité. Voici la conclusion tirée par le juge Cumming à ce sujet (p. 121 et 122 O.R.) :

 

[TRADUCTION] Qui plus est, le fait que le gouvernement accorde réparation à un groupe de Canadiens qui se plaignaient de discrimination, au moyen d’un accord volontaire, ne constitue pas en soi un fondement juridique pour l’action en discrimination d’un autre groupe n’ayant aucun rapport avec le premier. Le gouvernement poursuivait, avec l’Entente de redressement à l’égard des Canadiens japonais, une fin compatible avec l’article 15 de la Charte, et l’exclusion des Canadiens qui n’étaient pas d’origine japonaise de cet accord ne compromettait cette fin ni ne portait atteinte à la dignité humaine des demandeurs. Le gouvernement a institué un programme de réparation ciblé pour un groupe spécifique, celui des Canadiens japonais.

 

Les demandeurs en l’espèce soutiennent que l’Entente de redressement à l’égard des Canadiens japonais ignorait les désavantages dont les Canadiens d’origine chinoise ont souffert, bien que ces désavantages n’aient aucun rapport avec la discrimination visée par l’accord entre le gouvernement et les Canadiens d’origine japonaise. Cependant, il est « peu probable » que la non-inclusion dans un groupe spécifiquement ciblé « ait pour effet d’associer [au groupe exclu] des stéréotypes ou des stigmates ou encore de communiquer le message qu’il est moins digne de reconnaissance et d’intégration au sein de la société dans son ensemble »; voir Lovelace v. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 95, page 1000, 75 C.R.R. (2d) 189. Il se trouve tout simplement que « l’octroi d’un paiement à titre gracieux à des Japonais internés durant la Guerre ne constitue pas de la discrimination aux termes de l’art. 15 » à l’égard d’autres Canadiens; voir R. c. Mayrhofer, [1993] 2 C.F. 157 (1re inst.), page 175.

 

[16] Nous partageons l’analyse faite par le juge Cumming. En particulier, nous notons que dans leurs conclusions, les appelants ne disent pas que la soi-disant différence de traitement réservée aux Canadiens japonais en application de l’Entente de redressement vaut application stéréotypée de caractéristiques collectives ou individuelles présumées, ou a pour effet de perpétuer ou d’encourager l’idée qu’eux-mêmes « sont moins capables, ou moins dignes d’être reconnus ou valorisés en tant qu’êtres humains ou que membres de la société canadienne » (voir Law, op. cit. page 529 R.C.S.).

 

[17] Quand bien même pareille allégation serait implicitement intégrée dans les conclusions des appelants, nous convenons avec le procureur général du Canada que pour résoudre cet appel, il importe peu que la discrimination pratiquée au Canada contre les immigrants d’origine asienne embrasse généralement à la fois Chinois et Japonais. Ce qui est en cause en l’espèce, ce sont des actes de discrimination spécifiques allégués dans la déclaration, et parce que ces actes de discrimination sont si complètement différents de ceux qui étaient à l’origine de l’Entente de redressement, il est évident que les appelants ne peuvent se servir de ce texte comme d’un tremplin pour leur demande fondée sur l’article 15; voir Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950, pages 994-98, 188 D.L.R. (4th) 193.

 

Cause d’action fondée sur le droit international coutumier

 

[18] Les appelants soutiennent qu’ils ont une cause d’action reposant sur le droit international coutumier. Et en particulier, qu’il n’est pas évident que le droit international coutumier ne condamnait pas la discrimination raciale à l’époque de la législation en cause et que, dans la mesure où il la condamnait, le Canada y était légalement tenu et peut être tenu responsable faute de l’avoir fait.

 

[19] Le juge Cumming a consacré une bonne partie de ses motifs de jugement à cet argument de droit international proposé par les appelants dans leurs conclusions. En fin de compte, il a conclu que ceux-ci ne pouvaient fonder leur demande sur le droit international conventionnel puisque les instruments qu’ils invoquaient n’existaient pas à l’époque et que, dans la mesure le Canada les a depuis intégrés dans ses lois internes, ils n’ont pas effet rétroactif. En ce qui concerne toute norme internationale contre la discrimination raciale qui aurait pu exister à l’époque, le juge Cumming a conclu, conformément aux principes généraux de droit international, que faute d’adoption formelle, pareilles normes n’avaient pas force obligatoire au Canada.

 

[20] Les appelants ne contestent pas l’analyse du juge Cumming telle quelle. Ils soutiennent cependant qu’il n’a pas considéré leur argument de droit international coutumier et ses effets sur le bien-fondé de leur demande.

 

[21] À supposer que le juge Cumming ait négligé l’argument de droit international coutumier proposé par les appelants, son oubli est compréhensible puisque le « droit international coutumier » n’était pas invoqué dans la demande et il est douteux qu’il ait été invoqué dans les conclusions à titre de fondement de cause d’action. Cela dit, le procureur général du Canada n’insiste pas là-dessus et nous invite à examiner cet argument au fond.

 

[22] Le procureur général du Canada soutient, à bon droit à notre avis, que le droit coutumier international comporte deux éléments nécessaires. Celui qui en tire argument doit :

 

(1) faire la preuve d’un usage entre les États, de durée, d’uniformité et de généralité suffisantes; et

 

(2) prouver que ces États se considèrent comme légalement tenus par cet usage.

 

(I. Brownlie, Principles of Public International Law, 5th ed. (Oxford : Clarendon Press, 1998), pages 4-7)

 

[23] Dans le même ouvrage, le professeur Brownlie explique que la preuve de l’usage peut provenir de diverses sources, y compris :

 

[TRADUCTION] . . . la correspondance diplomatique, les déclarations de politique, les communiqués de presse, les consultations de conseillers juridiques officiels, les textes officiels sur les questions juridiques, par exemple les manuels de droit militaire, les décisions et pratiques de l’exécutif, les ordres donnés aux forces navales, etc., les commentaires faits par les gouvernements sur les projets produits par la Commission du droit international, la législation d’État, les décisions judiciaires internationales et nationales, les considérants des traités et autres instruments internationaux, une suite de traités de même forme, la pratique des organismes internationaux, et les résolutions relatives aux questions juridiques au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies. Évidemment, la valeur de ces sources est fonction des circonstances.

 

[24] Les appelants relèvent certaines sources à titre de preuve de l’existence, avant 1947, d’un droit international coutumier qui prohibait la discrimination raciale, à savoir :

 

— des décisions judiciaires nationales et internationales;

 

— des opinions personnelles exprimées par certains députés fédéraux;

 

— la participation du Canada à la Ligue des nations et son adhésion au Traité de Versailles;

 

— la participation du Canada à divers traités sur l’abolition de l’esclavage;

 

— la constitution de l’Organisation internationale du Travail, et les diverses déclarations émanant de cette organisation; et

 

— les ouvrages de spécialistes du droit international.

 

En outre, les appelants invoquent la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, et la Charte, qui constituent à leurs yeux la codification de droits pré-existants, dont la protection contre la discrimination raciale.

 

[25] Le procureur général du Canada réplique que les sources citées par les appelants sont loin de constituer la preuve de l’existence, antérieure à 1947, d’un droit international coutumier prohibant la discrimination raciale. À son avis, ces documents, proprement interprétés, représentent des points lumineux à une époque où la protection des droits de la personne n’occupait pas une place importante sur la scène internationale. Cette conclusion est confortée par les écrits des grands auteurs du droit international, comme le professeur Francesco Capotorti. Dans son article « Human Rights, the Hard Road Toward Universality »[5], celui-ci note (page 979) que bien que « la naissance d’un système international de réglementation des droits de la personne se soit faite par évolution . . . et non par révolution », l’année où fut créée l’Organisation des Nations Unies, savoir 1945, est reconnue comme étant :

 

[TRADUCTION] . . . le point de départ dans le monde de l’activité internationale de protection des droits de la personne. En effet, aucun système de règles internationales conçues pour obliger les États à respecter une gamme entière de droits de la personne n’avait été mis en place auparavant.

 

[26] Pour compléter le tableau, le professeur Capotorti évoque certains « phénomènes » de la fin du XIXe siècle et de la première moitié du XXe siècle qui, à son avis, représentaient les « importants antécédents de la protection de la personne humaine » (page 979). En page 980 cependant, il fait observer que ces points lumineux ne doivent pas être confondus avec une conception mondiale de la protection des droits de la personne :

 

[TRADUCTION] Cependant, le caractère fragmentaire des clauses susmentionnées et leur rapport évident avec des cas particuliers d’une zone géographique limitée montrent qu’une conception mondiale de la protection des droits de la personne faisait encore totalement défaut.

 

La même considération s’applique au régime des minorités mis en place à la suite des traités de paix de 1919-1920; on ne peut cependant nier le progrès considérable enregistré par un tel régime.

 

[27] Comme nous l’avons vu, le professeur Capotorti fait observer que la percée dans le domaine des droits de la personne, passant d’une perspective fragmentaire à un objectif global, a eu lieu en 1945 avec la naissance des Nations Unies. Voici ce qu’il écrit en pages 981 et 982 :

 

[TRADUCTION] La naissance des Nations Unies a introduit trois grandes nouveautés dans cette évolution. En premier lieu, le passage d’une perspective fragmentaire à un objectif global : il ne s’agit plus simplement de défense de la liberté de croyance, de protection des minorités ou de traitement plus humain des travailleurs, mais du « respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion » (article premier, paragraphe 2, de la Charte). En deuxième lieu, l’adoption de ce dessein global entre autres par une organisation universelle, par conséquent l’ambition d’instituer un niveau de protection commun à tous les États (à mesure que l’organisation parvient à une véritable universalité). En troisième lieu, la création à cette fin d’un organe appelé à œuvrer exclusivement dans le domaine – savoir la Commission des droits de l’homme – de même que l’attribution de compétences précises en la matière à l’Assemblée générale et au Conseil économique et social.

 

[28] D’autres auteurs, comme le professeur John Humphrey, voit dans l’adoption de la Charte des Nations Unies en 1945, la fondation « révolutionnaire » du développement de la protection internationale des droits de la personne. Dans son article « The Implementation of International Human Rights Law » (1978), 24 New York Law School Law Review 31, pages 32 et 33, il écrit :

 

[TRADUCTION] Le droit coutumier présente un grand avantage par rapport aux traités en ce qu’il a force obligatoire pour tous les États. C’est ainsi que les règles régissant la responsabilité internationale des États dans le traitement des étrangers a force obligatoire pour tous les États du fait de leur appartenance à la communauté internationale. Ces règles, comme nous l’avons vu, ont subi récemment de profonds changements. Parce que la traditionnelle norme internationale objective minimum (qui était parfois plus rigoureuse que les normes nationales) a été remplacée par une nouvelle norme voulant que nationaux et étrangers soient traités sur le même pied. Cette nouvelle norme est instituée par la Déclaration universelle des droits de l’homme qui, quel que fût le but visé par ses rédacteurs en 1948, fait maintenant partie du droit coutumier des nations – non pas parce qu’elle a été adoptée à titre de résolution de l’Assemblée générale, mais en raison d’un consensus juridique découlant de son invocation à titre de règle de droit à maintes reprises depuis 1948, au sein comme en dehors des Nations Unies. La Déclaration universelle des droits de l’homme est devenue maintenant l’interprétation authentique des dispositions de la Charte relatives aux droits de la personne, qui n’énumère ni ne définit les droits de l’homme qu’elle entend protéger.

 

Ces règles de protection des droits de la personne, qu’elles soient fondées sur les traités ou sur la coutume, sont non seulement nouvelles, mais encore révolutionnaires, en ce sens qu’elles sont radicalement différentes du droit international traditionnel qui ne concernait que les relations entre États.

 

[29] Dans la mesure où les décisions judiciaires internes antérieures à 1947 seraient applicables, les précédents cités par les appelants, comme R. v. Victoria (City) (1888), 1 B.C.R. (Pt. II) 331 (S.C.), R. v. Wah (1886), 3 B.C.R. 403 (Co. Ct.), Sing v. Maguire (1878) 1 B.C.R. (Pt. I) 101 (S.C.), et R. v. Victoria (District) Gold Commissioner (1886), 1 B.C.R. (Pt. II) 260 (C.A.), ne leur sont pas d’un grand secours puisqu’ils ne portent pas sur les points litigieux en l’espèce, mais touchent à la séparation des pouvoirs, prévue aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. En tout cas, elles doivent être considérées à la lumière de l’arrêt Cunningham v. Tomey Homma, [1903] A.C. 151 (P.C.), décision plus récente d’une juridiction supérieure, par lequel le Conseil privé a jugé qu’une loi qui limitait le droit de vote en fonction de la race était constitutionnelle et représentait un exercice valide du pouvoir provincial. En particulier, le lord chancelier, rendant le jugement de la Cour, a fait observer en pages 155 et 156 que « le fondement, ou défaut de fondement, politique d’une telle loi qui exclut une certaine race du droit de vote n’est pas un sujet que Leurs Seigneuries ont compétence pour examiner ». Comme le fait remarquer le procureur général du Canada, l’arrêt Cunningham, une décision de la juridiction de dernier ressort de l’époque, est aux antipodes de l’assertion par les demandeurs qu’il y avait à la même époque un droit international coutumier prohibant la discrimination raciale.

 

[30] Quant aux décisions étrangères citées par les appelants à l’appui de leur argument de droit international coutumier, il s’agit à notre avis d’exemples d’application de lois internes de pays étrangers et non de droit international coutumier; à ce titre, elles n’avaient pas force obligatoire pour le Canada. En tout cas, les appelants ne disent pas que le Canada a adopté ces décisions ou les principes qui s’en dégageaient, durant l’époque en question.

 

[31] En somme, il ressort des preuves produites que les appelants ne peuvent faire la preuve de l’existence, antérieure à 1947, d’un droit international coutumier qui prohibait la discrimination raciale et qui eût invalidé la législation en cause.

 

[32] À supposer que nous ayons conclu que les preuves produites par les appelants pourraient satisfaire au critère minimum, nous les aurions quand même déboutés par application du principe bien établi que le droit international coutumier peut être supplanté à des fins internes par la législation nationale contraire[6]. Ce principe a été expliqué succinctement par le professeur Brownlie dans son ouvrage Principles of Public International Law, op. cit., en page 42, comme suit :

 

[TRADUCTION] Le principe prédominant, généralement appelé doctrine de l’intégration, pose que les règles de droit coutumier sont considérées comme faisant partie de la loi du pays dans la mesure où elles ne sont pas incompatibles avec les lois adoptées par le législateur ou avec les précédents judiciaires de dernier ressort [références occultées].

 

Voir aussi Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (2000), 183 D.L.R. (4th) 629 (C.A.F.), page 659, 252 N.R. 1, infirmé par d’autres motifs, 2002 CSC 1, 208 D.L.R. (4th) 1; R. v. Gordon, [1980] B.C.J. No. 381 (S.C.), paragr. 7; et Cheung v. R., [1939] A.C. 160, pages. 167 et 168, [1938] 4 All E.R. 786 (P.C. (Hong Kong)).

 

[33] Si on applique ce principe en l’espèce, on peut voir, si tant est qu’il y eût à l’époque un droit international coutumier prohibant la discrimination raciale, que ce droit a été supplanté par la législation en cause. En conséquence, par ce motif également, l’argument de droit international coutumier doit être rejeté.

 

Enrichissement sans cause

 

[34] Les appelants soutiennent que le principe d’equity de l’enrichissement sans cause s’applique en l’espèce et que, par conséquent, le gouvernement du Canada doit restituer les recettes provenant de la capitation. Cet argent devrait être restitué aux contribuables de la taxe qui sont encore en vie (un très petit nombre) ou aux conjoints survivants (aussi un petit nombre) et à leurs descendants directs.

 

[35] Les trois éléments constitutifs de l’enrichissement sans cause sont bien établis. Celui qui fait valoir cette cause d’action doit prouver « un enrichissement, un appauvrissement correspondant, et l’absence de tout motif juridique à l’enrichissement »; voir Becker c. Pettkus, [1980] 2 R.C.S. 834, page 848, 117 D.L.R. (3d) 257, motifs prononcés par le juge Dickson; voir également Rathwell c. Rathwell, [1978] 2 R.C.S. 436, 83 D.L.R. (3d) 289 (« Rathwell »); Peel (Municipalité régionale) c. Canada, [1992] 3 R.C.S. 762, 98 D.L.R. (4th) 140 (« Peel »); et Peter c. Beblow, [1993] 1 R.C.S. 980, 101 D.L.R. (4th) 621.

 

[36] En l’espèce, le procureur général du Canada acquiesce à la conclusion tirée par le juge Cumming que les appelants ont fait la preuve des deux premiers éléments constitutifs du critère, savoir que la capitation enrichissait l’État canadien et appauvrissait d’autant les gens qui la payaient. Aux fins de l’appel en instance, nous acceptons cette conclusion du juge Cumming et l’aveu de l’intimé en la matière. Nous notons aussi qu’il est constant que la doctrine de l’enrichissement sans cause peut « jouer contre un gouvernement et justifier le recouvrement aux fins de restitution »; voir Air Canada c. Colombie-Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, page 1203, 59 D.L.R. (4th) 161, motifs prononcés par le juge La Forest.

 

[37] La résolution de la question de l’enrichissement sans cause repose en l’espèce sur le troisième élément du critère, savoir l’absence d’un motif juridique qui permette au gouvernement du Canada de conserver les recettes réalisées pendant les 38 années où s’appliquait la capitation.

 

[38] Le procureur général du Canada soutient qu’il y a un motif juridique, évident et concluant, de rétention des recettes en l’espèce, savoir les lois portant capitation elles-mêmes.

 

[39] Cet argument est fort convaincant. Dans l’un des grands arrêts en la matière, de fait l’arrêt même où le triple critère de l’enrichissement sans cause a été défini à l’origine, savoir Rathwell, op. cit., le juge Dickson a cité, à titres d’exemples de motif juridique, « un contrat ou une disposition légale » (page 455 R.C.S.). Il est évident qu’une loi tombe dans la catégorie des dispositions légales. Dans la seconde jurisprudence marquante, Peter c. Beblow, op. cit., le juge Corey a expressément conclu qu’une loi peut constituer le motif juridique de retenir un avantage (page 1018 R.C.S.). Voir aussiCanada (Attorney General) v. Confederation Life Insurance Co. (1995), 24 O.R. (3d) 717, page 780, 33 C.B.R. (3d) 161 (Div. gén.), conf. (1997), 32 O.R. (3d) 102, 145 D.L.R. (4th) 747 (C.A.).

 

[40] Dans l’ouvrage fondamental en la matière, The Law of Restitution (Aurora : Canada Law Book Inc., 1990), les éminents auteurs, le professeur John McCamus et Peter Maddaugh, consacrent une section à la rétention injuste, « Unjust Retention: No Juristic Reason for Enrichment », où, traitant de l’expression « disposition légale » figurant dans l’arrêt Rathwell, ils font remarquer ce qui suit, en page 46 :

 

[TRADUCTION] Bien que la principale illustratione d’une autre « disposition légale » soit sans aucun doute une donation, cela va peut-être sans dire qu’il n’y a pas enrichissement sans cause lorsque l’enrichissement du défendeur aux dépens du demandeur est requis par la loi. Le paiement de taxes validement imposées peut être considérée comme injuste par certains, mais leur paiement ne donne lieu à aucun droit à la restitution.

 

[41] Les appelants cherchent à surmonter le magistère ci-dessus par l’argument que toutes les lois ne constituent pas un motif juridique de retenir un paiement. Les lois portant capitation, disent-ils, doivent être considérées comme l’exception à la règle générale.

 

[42] Il est vrai qu’il y a des exceptions à la règle générale posant qu’une loi peut assurer un motif juridique de retenir un avantage. Par exemple, dans Central Guaranty Trust Co. v. Dixdale Mortgage Investment Corp. (1994), 24 O.R. (3d) 506, 121 D.L.R. (4th) 53 (C.A.), notre Cour a jugé qu’un premier créancier hypothécaire, qui avait levé par inadvertance l’hypothèque, avait priorité sur une seconde hypothèque malgré les dispositions de la Loi sur l’enregistrement des actes, qui prévoyait l’effet contraire. Notre collègue le juge Laskin s’est prononcé en ces termes, pages 515 et 516 O.R.:

 

[TRADUCTION] À mon avis cependant, la loi ne suffit pas pour trancher cet appel. Lorsque les circonstances de la cause s’y prêtent, le juge peut donner effet au principe de l’enrichissement sans cause malgré les dispositions d’une loi.

 

Voir aussi Deglman v. Guaranty Trust Co. of Canada, [1954] S.C.R. 725, [1954] 3 D.L.R. 785 : jugé que le demandeur avait droit au recouvrement par action quantum meruit bien que la loi diteStatute of Frauds rendît inopérant l’accord verbal qu’il faisait valoir.

 

[43] Central Guaranty Trust et Deglman sont des affaires de droit privé. Cependant, la possibilité de certaines exceptions à la règle générale posant qu’une loi peut représenter un motif juridique de retenir un avantage a été soulevée dans des affaires de droit public, y compris les affaires portant sur la rétention par le gouvernement de recettes découlant de lois fiscales. Par exemple, dans Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445, 94 D.L.R. (4th) 51, il se posait la question mineure de savoir si les fournisseurs avaient droit au remboursement par le gouvernement fédéral des frais qu’ils engageaient pour percevoir la taxe. Le juge en chef Lamer a défini en termes catégoriques le principe général du lien entre la loi et le motif juridique; cependant, il n’excluait pas la possibilité d’exceptions, et en a même suggéré une, en page 477 R.C.S.:

 

Aux termes de la Loi sur la TPS, les dépenses engagées pour la perception et la remise de la TPS incombent aux fournisseurs inscrits. Cette situation représente certainement un fardeau pour ces fournisseurs et un avantage pour le gouvernement fédéral. Toutefois, il s’agit précisément du fardeau que prévoit la loi. Il existe donc un motif juridique pour que le gouvernement fédéral conserve cet avantage à moins que les dispositions elles-mêmes ne soient ultra vires.

 

[44] Vu cette jurisprudence, nous ne concluons pas qu’il est évident que l’argument tiré par les appelants du troisième élément constitutif de l’enrichissement sans cause – savoir que dans certains cas une loi n’assure pas un motif juridique qui permette au gouvernement de conserver des recettes fiscales – ne peut être retenu. En conséquence, nous allons examiner cet argument au fond.

 

[45] L’avocate des appelants a commencé son argumentation de vive voix en soutenant qu’un « exercice d’équilibre moral » est permis dans l’analyse du motif juridique et qu’il s’agit de prendre en compte à la fois les principes de droit international et les dispositions de la Charte. Les appelants faisaient le même lien entre le motif juridique et le droit international et la Charte dans leur mémoire, comme suit :

 

72. Nous faisons respectueusement remarquer que dans la mesure où la Loi de l’immigration chinoi