Urban Outdoor Trans Ad, a Division of Slaight Communications Inc. et al. c. Corporation of the City of Scarborough*
[Répertorié : Urban Outdoor Trans Ad c. Scarborough (City)]
Cour d’appel de l’Ontario, les juges Abella, Laskin et Rosenberg
31 janvier 2001
Charte des droits et libertés — Liberté d’expression — Règlement municipal portant sur les enseignes et les panneaux d’affichage — Restrictions prévues par le règlement municipal constituant une limite raisonnable à la liberté d’expression au sens de l’article premier de la Charte — Charte canadienne des droits et libertés, article premier, par. 2b).
Droit constitutionnel — Taxation — Taxe indirecte — Municipalité adoptant un règlement portant sur les enseignes et imposant des droits annuels à l’égard des panneaux d’affichage — Droits annuels jugés valides — Loi de 1996 sur les économies et la restructuration, L.O. 1996, c. 1, annexe M, art. 10 — Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, c. M-45, par. 210(146).
Droit municipal — Règlements municipaux — Validité — Règlement municipal portant sur les enseignes — Charte des droits et libertés — Liberté d’expression — Règlement municipal portant sur les enseignes et les panneaux d’affichage — Restrictions prévues par le règlement municipal constituant une limite raisonnable à la liberté d’expression au sens de l’article premier de la Charte — Charte canadienne des droits et libertés, article premier, par. 2b).
Droit municipal — Règlements municipaux — Validité — Ultra vires — Règlement municipal portant sur les enseignes — Taxation — Taxe indirecte — Droits — Municipalité adoptant un règlement portant sur les enseignes et imposant des droits annuels à l’égard des panneaux d’affichage — Droits annuels jugés valides — Loi de 1996 sur les économies et la restructuration, L.O. 1996, c. 1, annexe M, art. 10 — Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, c. M-45, par. 210(146).
En 1993 et 1994, il y a eu une soudaine augmentation du nombre de nouveaux panneaux d’affichage extérieurs dans l’ancienne ville de Scarborough. Par suite de consultations auprès de la collectivité et de l’industrie des enseignes extérieures, la ville a adopté, en mai 1997, le règlement municipal 25110, lequel a eu pour effet de modifier le règlement 22980, un règlement municipal d’ensemble portant sur les enseignes. Entre autres choses, le règlement municipal modifié portant sur les enseignes a instauré des droits annuels à l’égard des enseignes de tiers, c’est-à-dire les enseignes publicitaires qui n’ont aucun rapport avec le lieu où elles se trouvent. Le règlement municipal prévoit également la détermination d’un nombre maximal d’enseignes de tiers dans la municipalité, suivant une formule fondée sur la population, ainsi que la délivrance d’un nombre maximal de 20 permis par année pour les nouvelles enseignes. Entre autres choses, les demanderesses, trois sociétés se consacrant à la publicité extérieure ainsi qu’une association industrielle, ont contesté la validité des droits annuels et du plafond se rapportant au nombre d’enseignes. Elles ont soutenu que les droits annuels étaient invalides au motif qu’ils n’étaient pas autorisés par la Loi sur les municipalités et qu’ils constituaient une taxe illégale, en ce sens que la municipalité n’avait pas, du point de vue du droit constitutionnel, le pouvoir d’imposer une telle taxe. En outre, elles ont contesté l’imposition d’une restriction relative au nombre total d’enseignes et au nombre de nouvelles enseignes par année, au motif qu’une telle imposition était contraire au par. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés (liberté d’expression). Le juge MacPherson a annulé certaines parties du règlement municipal mais a conclu que les droits annuels étaient valides et que les restrictions relatives au nombre d’enseignes, bien que contraires au par. 2b) de la Charte, étaient légitimées par l’article premier de la Charte. Les demanderesses ont interjeté appel.
Arrêt : l’appel devrait être rejeté avec dépens.
Le juge MacPherson n’a pas commis d’erreur en concluant que l’imposition de droits annuels n’était pas autorisée par le par. 210(146) de la Loi sur les municipalités mais qu’elle était autorisée par le par. 220.1(2) de la même Loi, lequel permet à une municipalité d’imposer des droits pour une vaste gamme de services. Les deux dispositions de la Loi sur les municipalités n’étaient pas incompatibles car il n’y avait aucun conflit entre elles. Le paragraphe 210(146) n’indiquait aucunement que le législateur avait voulu en faire la seule disposition législative prévoyant la réglementation des enseignes ou l’imposition de droits.
Les droits annuels constituaient un droit et non une taxe. Une taxe a la caractéristique d’avoir été conçue dans le but de générer des recettes à des fins générales d’intérêt public. Toutefois, un droit vise à réunir des fonds pour défrayer un service particulier. C’est là une caractéristique des droits dont il est question en l’espèce. Les fonds générés par l’imposition de droits annuels en vertu du règlement municipal servaient à couvrir les frais d’administration de la section des enseignes de la ville et n’étaient pas versés au compte des recettes générales de la ville. Les droits étaient peu élevés et les montants perçus ne couvraient pas les dépenses totales de la section des enseignes de la ville. La preuve démontrait qu’il existait un rapport entre les droits annuels imposés et les services fournis.
Les dispositions du règlement municipal qui prévoient un plafond relativement au nombre total d’enseignes, calculé en fonction de la population, ainsi qu’une limite annuelle de nouveaux permis d’enseignes, étaient contraires au par. 2b) de la Chartemais étaient légitimées par l’article premier de la Charte en tant que limites raisonnables prescrites par une règle de droit et dont la justification pouvait se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
Arrêts mentionnés
Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371, 85 B.C.L.R. (2d) 257, 109 D.L.R. (4th) 46, 160 N.R. 249, [18] 18 M.P.L.R. (2d) 1 (s. n. Kirkpatrick Sand & Gravel Co. c. Maple Ridge (District)); Canadian Mobile Sign Assn. v. Burlington (City) (1997), 227 N.R. 199n (C.S.C.) 34 O.R. (3d) 134, 149 D.L.R. (4th) 292, 45 C.R.R. (2d) 229, 46 M.P.L.R. (2d) 14 (C.A.), [autorisation de pourvoi refusée (1998), 50 C.R.R. (2d)376n (C.S.C.)]; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, 40 O.R. (3d) 160n, 165 D.L.R. (4th) 1, 231 N.R. 55, 23 E.T.R. (2d) 1 (s. n. Succession Eurig c. Cour de l’Ontario (Division générale), greffier); Ministre des Finances du Nouveau-Brunswick c. Simpson-Sears, [1982] 1 R.C.S. 144, 39 N.B.R. (2d) 407, 130 D.L.R. (3d) 385, 41 N.R. 489, 103 A.P.R. 407; Ontario Home Builders’ Assn. c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929, 29 O.R. (3d) 320n, 137 D.L.R. (4th) 449, 201 N.R. 81, 35 M.P.L.R. (2d) 1, 4 R.P.R. (3d) 1; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville) (2000), 193 D.L.R. (4th) 385, 2000 S.C.J. no 64 (C.S.C.); RJR – MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, 127 D.L.R. (4th) 1, 187 N.R. 1, 31 C.R.R. (2d) 189, 100 C.C.C. (3d) 449, 62 C.P.R. (3d) 417; Stoney Creek (City) v. Ad Vantage Signs Ltd. (1997), 34 O.R. (3d) 65, 149 D.L.R. (4th) 282, 45 C.R.R. (2d) 220, 117 C.C.C. (3d) 409, 47 M.P.L.R. (2d) 145 (C.A.);Toronto Railway v. Paget (1909), 43 R.C.S. 488
Lois mentionnées
Charte canadienne des droits et libertés, article premier, par. 2b)
Loi de 1997 sur la cité de Toronto, L.O. 1997, c. 2
Loi de 1997 sur la cité de Toronto (no 2), L.O. 1997, c. 26
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92
Loi d’interprétation, L.R.O. 1990, c. I-11, art. 10
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, c. M-45, par. 210(146), art. 220.1 [adoptés par L.O. 1996, c. 1, ann. M, art. 10]
Loi de 1996 sur les économies et la restructuration, L.O. 1996, c. 1
Autorités mentionnées
Hogg, Constitutional Law of Canada, vol. 2, feuillets mobiles
Hogg, Constitutional Law of Canada, 3e éd., Toronto, Carswell, 1992
APPEL à l’encontre du jugement rendu par le juge MacPherson (1999), 43 O.R. (3d) 673 (C.S.J.) sur la validité d’un règlement municipal portant sur les enseignes.
Christopher J. Williams et Sandra Barton, pour les appelantes.
Jonathan C. Lisus et Christopher Wayland, pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
[1] Le juge ROSENBERG : — Les appelantes, des entreprises spécialisées dans les enseignes, fournissent de grands panneaux d’affichage sur lesquels diverses compagnies peuvent annoncer leurs produits. En 1993 et 1994, il y a eu, au dire de l’une des appelantes, une [TRADUCTION] « soudaine augmentation » du nombre d’enseignes extérieures dans l’ancienne ville de Scarborough[1]. Les entreprises d’enseignes ont consulté la ville afin de trouver une solution au problème; par exemple, l’appelante Mediacom Inc. a recommandé que des mesures restrictives soient adoptées afin de contrôler le nombre de panneaux d’affichage pouvant être érigés au cours d’une année donnée. Après deux ans d’études et de consultations auprès des parties intéressées, au nombre desquelles se trouvaient les appelantes, la ville a adopté le règlement municipal 25110 dans le but de régler le problème. La solution n’a pas plu aux appelantes et celles-ci ont présenté une demande en annulation du règlement municipal. Elles ont eu gain de cause en grande partie. Toutefois, le juge MacPherson, qui a entendu la demande, a maintenu en vigueur certaines parties du règlement municipal. Les appelantes interjettent maintenant appel de cette décision. Elles soutiennent que le règlement municipal va au-delà des pouvoirs conférés à la ville par la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, c. M-45, qu’il constitue une forme interdite de taxation indirecte et que le plafond imposé relativement au nombre de nouveaux panneaux d’affichage viole le droit à la liberté d’expression garanti par la Charte canadienne des droits et libertés.
[2] Je souscris en grande partie aux motifs du juge MacPherson et je suis d’avis de rejeter l’appel avec dépens.
Les faits
[3] Les entreprises d’enseignes appelantes, Urban Outdoor Trans Ad, Mediacom Inc. et Omni Outdoor Ontario Limited Partnership, sont des sociétés oeuvrant dans le domaine de l’affichage extérieur. L’Association canadienne de l’affichage extérieur, également appelante en l’espèce, est une association industrielle composée de plus de quarante entreprises se consacrant à la conception, la construction et l’acquisition de sites destinés à toutes formes d’affichage extérieur. Les entreprises d’enseignes fournissent des panneaux d’affichage de tiers de toutes tailles et de tous genres. Les enseignes de tiers annoncent un produit ou un service qui n’est pas disponible là où se trouve l’enseigne. Les annonceurs concluent des contrats afin d’utiliser la face de l’enseigne dans le cadre d’une campagne de publicité nationale destinée à un secteur désigné de la population.
[4] Tel qu’énoncé dans l’exposé conjoint des faits, les panneaux d’affichage (le type d’enseignes dont il est question lors du présent appel) sont [TRADUCTION] « les médias publicitaires les plus grands et les plus envahissants dans la ville. Ils se distinguent fondamentalement des autres enseignes. Ce sont des installations fixes qui affectent visuellement et de façon permanente le paysage urbain. Ils peuvent dominer les structures avoisinantes et ainsi modifier les plans d’urbanisme ou les paysages urbains existants ». En outre, [TRADUCTION] « les panneaux d’affichage sont conçus de manière à détonner le plus possible dans le décor afin d’accroître leur impact visuel. Bien que les panneaux d’affichage puissent ajouter de la couleur, du dynamisme et de la diversité à certaines parties de la ville, ils peuvent également être peu esthétiques et envahissants et nuire à l’image de la ville. Trop de panneaux d’affichage peuvent dominer la silhouette d’une ville, bloquer les scènes panoramiques, faire intrusion dans les zones résidentielles et donner l’impression d’un désordre ».
[5] Entre 1993 et 1994, en raison d’une « guerre de territoire », le nombre de nouveaux panneaux d’affichage de tous genres a augmenté de façon importante à Scarborough (cinquante nouvelles enseignes ont été érigées pendant cette période, en comparaison avec une moyenne de trois à neuf panneaux d’affichage de tiers normalement érigés à chaque année). La ville a perçu la soudaine augmentation du nombre d’enseignes et l’utilisation accrue d’enseignes portatives illégales comme une menace importante à l’intégrité du plan d’urbanisme de Scarborough. Le public s’est également plaint du phénomène à plusieurs reprises.
[6] L’appelante Mediacom recommande que des mesures restrictives soient adoptées. Il n’y a jamais eu d’entente ni de discussion entre les entreprises d’enseignes visant l’autoréglementation du nombre de nouvelles enseignes. Les appelantes ont admis que [TRADUCTION] « la soudaine augmentation du nombre de panneaux d’affichage en peu de temps ne profite ni à la collectivité ni à l’industrie des enseignes extérieures ».
[7] En conséquence, la ville de Scarborough a entamé un examen de sa politique concernant les enseignes extérieures, y compris les panneaux d’affichage de tiers. La ville a entrepris un long processus de consultation avant d’adopter le règlement municipal contesté. D’après l’exposé conjoint des faits, la ville [TRADUCTION] « voulait établir un système de réglementation soigneusement taillé sur mesure qui répondrait tant aux besoins de l’industrie de l’affichage qu’aux préoccupations exprimées par le public et les groupes communautaires au sujet de l’impact des panneaux d’affichage sur le paysage de rue ».
[8] Le premier vice-président de l’appelante Mediacom a présenté les observations suivantes à la ville le 28 août 1996 :
[TRADUCTION]
[N]ous comprenons la décision du Conseil d’imposer un plafond. Vous n’avez qu’à appeler les municipalités avoisinantes pour comprendre qu’il y a eu une croissance explosive dans notre industrie au cours des quelques dernières années. Par suite de cette croissance, les municipalités ont immédiatement réagi en imposant des plafonds, des moratoires et des interdictions se rapportant aux panneaux d’affichage. Nous convenons qu’une telle croissance ne profite ni à notre industrie ni à la collectivité.
[…]
Mediacom fait partie de l’industrie depuis 1904. Cela fait 92 ans que nous établissons nos marchés. Il y a quelques années, une nouvelle compagnie est arrivée en Ontario [Gould] et a érigé plus de 1 000 panneaux dans la Région du Grand Toronto en très peu de temps. Cette croissance explosive affecte toutes les municipalités ainsi que l’industrie de façon générale. Les résidents, politiciens et groupes d’intérêts sont évidemment préoccupés. Ce qui s’effectue normalement au cours d’une longue période au fur et à mesure que grandit la collectivité est remplacé par une soudaine augmentation du nombre d’enseignes.
(souligné dans l’exposé conjoint des faits)
[9] Avant l’adoption du règlement municipal contesté, la ville réglementait les enseignes au moyen d’un règlement municipal d’ensemble portant sur les enseignes, à savoir le règlement municipal 22980, adopté en conformité avec le par. 210(146) de la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, c. M-45. En vertu de ce règlement municipal, la ville impose des droits aux entreprises d’enseignes lorsqu’elle délivre des permis pour les nouvelles enseignes. Les droits varient selon la taille de la face de l’enseigne. Les appelantes ne contestent pas l’imposition de tels droits.
[10] La section des enseignes de la division des bâtiments de la ville est chargée de l’application et de l’exécution du règlement municipal d’ensemble portant sur les enseignes. La section réglemente toutes les formes d’affichage et de publicité extérieure. Presque la moitié des activités de la section s’intéressent directement à l’affichage illégal. Personne ne soutient que les appelantes se livrent à l’affichage illégal. La section traite de la délivrance de permis de nouvelles enseignes et inspecte ces dernières pour s’assurer de leur conformité au règlement municipal et à toute autre disposition pertinente. Tous les droits perçus relativement aux enseignes sont versés à la ville et déposés dans l’un des deux comptes expressément désignés pour les enseignes. Les fonds sont gardés à part des recettes générales et sont utilisés pour défrayer les activités de la section des enseignes. La section des enseignes a toujours affiché un déficit, de sorte que la plupart des coûts liés à ses activités sont couverts par les recettes générales. Les droits imposés pour la délivrance des permis de nouvelles enseignes ne servent qu’à couvrir les coûts du processus de demande et de l’inspection initiale aux fins de l’approbation des plans.
[11] Dans le cadre de son mandat, la section des enseignes inspecte toutes les enseignes, y compris les panneaux d’affichage de tiers. Les entreprises d’enseignes inspectent leurs propres enseignes et ne retirent aucun avantage de l’inspection de ces enseignes par la section des enseignes.
[12] Le 13 mai 1997, la ville a adopté le règlement municipal 25110, lequel a eu pour effet de modifier le règlement municipal 22980 pris en application de l’art. 220.1 de laLoi sur les municipalités. L’art. 220.1 a été adopté par la province dans le cadre de laLoi de 1996 sur les économies et la restructuration, L.O. 1996, c. 1. Aux termes du règlement municipal 25110, les entreprises d’enseignes se voient imposer, pour chaque enseigne de tiers, des droits annuels de 100 $ par face, s’il s’agit d’une enseigne fixée au sol, et de 200 $ par face, s’il s’agit d’une enseigne montée sur le toit. Les appelantes contestent l’imposition de ces droits annuels.
[13] Le règlement municipal prévoit également l’utilisation d’une formule fondée sur la population pour calculer le nombre maximal d’enseignes de tiers qui seront permises dans la ville. D’après la formule, le plafond est présentement de 344 enseignes. Jusqu’à ce que le plafond soit atteint, il sera délivré à chaque année un nombre maximal de vingt permis de nouvelles enseignes. En vertu du règlement municipal, les permis de nouvelles enseignes devaient être délivrés par suite d’une [TRADUCTION] « vente aux enchères ». Le juge chargé d’entendre la demande a annulé cette partie du règlement municipal, laquelle n’est pas en cause dans le présent appel. Les appelantes contestent l’imposition du plafond, reconnue valide par le juge chargé d’entendre la demande.
La loi
[14] Le paragraphe 210(146) de la Loi sur les municipalités prévoit l’adoption, par les conseils municipaux, de règlements portant sur la réglementation des enseignes et autres dispositifs publicitaires. Les alinéas 210(146)a) et b) prévoient notamment ce qui suit :
146. Pour interdire ou réglementer les enseignes et autres dispositifs publicitaires ou une catégorie de ceux-ci ainsi que l’affichage d’avis sur les bâtiments ou les lots vacants dans un secteur défini ou sur les biens-fonds attenants à une voie publique définie ou à une section de celle-ci.
a) Le règlement municipal adopté en vertu de la présente disposition peut fixer la durée de l’affichage ou de l’exposition des enseignes ou autres dispositifs publicitaires d’une catégorie définie dans la municipalité et exiger l’enlèvement de ceux affichés ou exposés au-delà de la durée fixée.
b) Le règlement municipal adopté en vertu de la présente disposition peut exiger la production des plans des enseignes et dispositifs publicitaires avant leur installation, exposition, modification ou réparation. Le règlement municipal peut aussi prévoir l’imposition de droits pour l’inspection et l’approbation des plans, la fixation du montant de ces droits et la délivrance de permis qui attestent l’obtention de l’approbation. […]
(je souligne)
[15] L’article 220.1 de la Loi sur les municipalités, qui a été ajouté par la Loi de 1996 sur les économies et la restructuration, prévoit ce qui suit :
220.1(2) Malgré toute loi, une municipalité et un conseil local peuvent adopter des règlements municipaux imposant des droits ou des frais à toute catégorie de personnes au titre de ce qui suit :
a) les services fournis ou les activités entreprises par eux ou en leur nom;
b) les coûts payables par eux pour des services fournis ou des activités entreprises par une autre municipalité ou un autre conseil local ou en leur nom;
c) l’utilisation de leurs biens, y compris les biens relevant de leur contrôle.
(3) Aucun règlement municipal visé au présent article ne doit imposer un impôt de capitation ou des droits ou frais similaires, y compris des droits ou des frais qui sont imposés à un particulier pour le seul motif qu’il est présent ou réside dans la municipalité ou une partie de celle-ci.
[…]
(6) Le règlement municipal visé au présent article peut prévoir ce qui suit :
a) des droits et des frais sous forme d’impôt direct aux fins de recueillir des recettes;
[…]
d) des droits et des frais qui varient selon ce que la municipalité ou le conseil local estime approprié et précise dans le règlement municipal, y compris le niveau ou la fréquence du service fourni ou de l’activité entreprise, le moment du jour ou de l’année où le service est fourni ou l’activité entreprise et si la catégorie de personnes qui paient les droits sont des résidents ou des non-résidents de la municipalité;
[16] Les dispositions pertinentes de la Constitution sont les suivantes :
Loi constitutionnelle de 1867
92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
[…]
2. La taxation directe dans les limites de la province, dans le but de prélever un revenu pour des objets provinciaux […]
Charte canadienne des droits et libertés
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
[…]
b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
Les questions en litige
[17] Les appelantes contestent la validité de la partie du règlement municipal prévoyant l’imposition de droits annuels, pour les motifs suivants :
(1) Le paragraphe 210(146) de la Loi sur les municipalités est la seule disposition législative prévoyant l’imposition de droits relativement à l’affichage et n’autorise pas l’imposition de droits annuels.
(2) Même si la ville avait le droit de recourir à l’art. 220.1 de la Loi sur les municipalités, les droits annuels seraient interdits à titre de taxe indirecte.
(3) Même si la ville avait le droit de recourir à l’art. 220.1 de la Loi sur les municipalités, les droits annuels constitueraient une taxe de vote interdite.
[18] Les appelantes contestent la validité de la partie du règlement prévoyant l’imposition d’un plafond relativement au nombre d’enseignes de tiers, au motif qu’elle viole le droit à la liberté d’expression garanti par le par. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés.
Analyse
(1) Pouvoir d’imposer les droits annuels
[19] Le juge qui a entendu la demande a conclu que l’imposition de droits annuels n’était pas autorisée par le par. 210(146) de la Loi sur les municipalités. Je suis d’accord. La disposition prévoit l’adoption de règlements municipaux interdisant ou réglementant les enseignes qui peuvent exiger la production de plans et prévoit également « l’imposition de droits pour l’inspection et l’approbation des plans, la fixation du montant de ces droits et la délivrance de permis ». Les droits annuels ne tombent pas sous le coup du par. 210(146). Cependant, tout comme le juge chargé d’entendre la demande, je suis d’avis que l’art. 220.1 autorise l’imposition de droits annuels prévus par le règlement municipal.
[20] Les appelantes présentent deux arguments relativement à l’art. 220.1. Tout d’abord, elles soutiennent que le par. 210(146) et l’art. 220.1 sont incompatibles et que seul le par. 210(146), soit la disposition législative particulière portant sur les enseignes, confère le pouvoir de légiférer sur les enseignes, un pouvoir qui comprend celui d’imposer des droits à l’égard des enseignes. Deuxièmement, elles prétendent que selon l’interprétation de la loi, l’art. 220.1 ne visait pas à traiter de l’imposition de droits à l’égard des enseignes. Elles allèguent que l’art. 220.1 visait plutôt les cas dans lesquels le pouvoir d’imposer des droits au titre des services municipaux n’était conféré par aucune loi.
[21] Il existe une présomption selon laquelle le législateur ne cherchait pas à adopter des dispositions contradictoires; par conséquent, le critère pour conclure à l’incompatibilité de deux dispositions législatives s’avère rigoureux. Comme l’a déclaré le juge Anglin dans l’arrêt Toronto Railway v. Paget (1909), 42 R.C.S. 488, à la p. 499, [TRADUCTION] « Pour exclure l’application de la loi générale, il ne suffit pas que celle-ci traite du même objet de façon quelque peu différente. Elle n’est pas « incompatible » à moins qu’il n’existe un conflit entre les deux dispositions ». En ce sens, le par. 210(146) et l’art. 220.1 ne sont pas incompatibles. Les dispositions ne sont pas contradictoires et il n’existe aucun conflit entre elles. Le paragraphe 210(146) permet à la municipalité d’imposer des droits pour le processus initial d’approbation et d’inspection. L’article 220.1 autorise la municipalité à imposer des frais au titre d’un plus large éventail de services.
[22] Dans le même ordre d’idées, je ne puis conclure que le par. 210(146) visait à constituer un code complet pour l’imposition de droits se rapportant aux enseignes. Le paragraphe 210(146) n’indique aucunement que le législateur a voulu en faire la seule disposition législative prévoyant la réglementation des enseignes ou l’imposition de droits. Par contre, l’art. 220.1, tel qu’adopté par la Loi de 1996 sur les économies et la restructuration, est formulé de façon très générale. Il s’applique « [m]algré toute loi » et autorise la municipalité à adopter des règlements municipaux imposant des droits « à toute catégorie de personnes au titre […] [d]es services fournis ou [d]es activités entreprises » par cette dernière.
[23] L’article 10 de la Loi d’interprétation, L.R.O. 1990, c. I-11, prévoit que les lois sont réputées apporter une solution de droit et qu’« elles doivent par conséquent s’interpréter de la manière la plus équitable et la plus large qui soit pour garantir la réalisation de leur objet selon leurs sens, intention et esprit véritables ». Cette interprétation large et téléologique s’applique aux lois sur les municipalités : Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville) (2000), 193 D.L.R. (4th) 385, [2000] S.C.J. no 64, au par. 35. La ville allègue que l’art. 220.1 a été adopté dans le contexte des coupures apportées aux transferts de paiement et de la délégation des responsabilités effectuée par la province à l’endroit des municipalités. Dans un tel contexte, les municipalités avaient besoin de pouvoirs supplémentaires afin de générer des recettes et le législateur a voulu leur en accorder, en plus des pouvoirs particuliers que leur conférait préalablement la Loi sur les municipalités. Il y aurait beaucoup à dire sur l’allégation de la ville. Quoi qu’il en soit, je souscris à l’opinion du juge chargé d’entendre la demande selon laquelle [TRADUCTION] « rien n’indique que la réglementation des enseignes par la municipalité exclut implicitement les droits municipaux, frais ou taxes imposés à l’industrie de l’affichage ».
[24] Je suis d’avis de ne pas donner suite au motif d’appel ci-haut énoncé.
(2) Droit ou taxe?
[25] À titre subsidiaire, les appelantes allèguent que les droits annuels constituent une taxe indirecte. Elles soutiennent qu’ils ne peuvent être autorisés, en tant que tels, par l’art. 220.1 de la Loi sur les municipalités et qu’ils outrepassent les pouvoirs de la ville, au motif que les corps législatifs et les municipalités ne peuvent imposer que des taxes directes en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867. Le juge chargé d’entendre la demande a conclu que les droits annuels étaient en effet des droits et ne constituaient pas une taxe. Il a également déclaré que si sa conclusion s’avérait erronée et que les droits annuels constituaient une taxe, celle-ci serait indirecte. Toutefois, il a aussi conclu que le règlement municipal était justifié parce qu’il était accessoire à un régime valide de réglementation en matière de planification de l’utilisation des terres, de la même façon que dans l’arrêt Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371, 85 B.C.L.R. (2d) 257.
[26] Je souscris à l’opinion du juge chargé d’entendre la demande selon laquelle les droits annuels imposés par le règlement municipal constituent un droit et non une taxe.
[27] Pour déterminer si un prélèvement constitue une taxe ou un droit, les tribunaux appliquent un critère à quatre volets. Un prélèvement sera considéré comme une taxe s’il est :
1) exigé par une loi,
2) en vertu des pouvoirs de la législature,
3) par un organisme public,
4) dans un but d’intérêt public.
[28] Le juge qui a entendu la demande a conclu que les droits annuels satisfaisaient aux trois premiers critères mais qu’ils n’étaient pas exigés dans un but d’intérêt public. Les appelantes contestent cette conclusion. La ville soutient que le juge chargé d’entendre la demande a correctement décidé que les droits annuels n’étaient pas exigés dans un but d’intérêt public mais qu’il a commis une erreur en concluant qu’ils étaient exigés par la loi.
[29] La ville prétend que les droits annuels ne sont pas « exigés par une loi » au motif qu’ils ne sont pas obligatoires. Les entreprises d’enseignes se consacrent de façon volontaire à leurs activités. Elles ont créé une industrie et retirent un avantage de la réglementation de l’industrie par la ville. La ville distingue la situation dans laquelle se trouve les entreprises d’enseignes de celle d’un exécuteur testamentaire cherchant à homologuer un testament et tenu de payer des frais d’homologation, une situation sur laquelle s’est penchée la Cour suprême dans Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, à la p. 577, 165 D.L.R. (4th) 1. Dans cette affaire, la Cour a décidé que, bien qu’une personne puisse arranger ses affaires de telle façon que la procédure d’homologation ne soit pas nécessaire, « [l]’exécuteur a habituellement l’obligation pratique d’obtenir les lettres d’homologation pour s’acquitter de ses obligations légales ». Par conséquent, la Cour a conclu que les frais d’homologation étaient exigés par la loi.
[30] Je ne puis accepter l’argument de la ville. Les entreprises d’enseignes se consacrent à l’érection et l’entretien de panneaux d’affichage et à la vente d’espace publicitaire. Pour demeurer en affaires dans la ville de Scarborough, elles sont tenues de payer les droits annuels. En lisant le règlement municipal, je constate qu’elles sont en fait tenues de payer les droits annuels même si elles choisissent [TRADUCTION] « volontairement » de ne pas vendre l’espace aux annonceurs. Le règlement municipal prévoit simplement que les panneaux d’affichage [TRADUCTION] « situés dans la municipalité sont assujettis à des droits annuels ». À mon avis, les droits annuels sont exigés par la loi.
[31] Cependant, je souscris à l’opinion du juge chargé d’entendre la demande et à l’argument de la ville selon lesquels les droits annuels ne sont pas « exigés dans un but d’intérêt public ». Le juge qui a entendu la demande s’est fié à un extrait de P. Hogg, Constitutional Law of Canada, vol. 2, feuillets mobiles, Toronto, Carswell, à la p. 30-18, où l’auteur explique que les prélèvements tels que les droits d’immatriculation ou d’inscription peuvent être justifiés en tant que droits plutôt qu’en tant que taxes, [TRADUCTION] « dans la mesure où ils ont un rapport raisonnable avec le coût de la prestation du service ». De tels frais ne sont pas des taxes [TRADUCTION] « parce qu’ils servent à couvrir des dépenses et non à générer des recettes ». L’auteur affirme ce qui suit :
[TRADUCTION]
Même si les frais s’avèrent trop élevés et génèrent des recettes excédentaires qui sont disponibles à des fins générales de gouvernement, ils ne seront pas considérés comme une taxe tant et aussi longtemps que le tribunal est convaincu qu’ils ne font pas partie d’une tentative déguisée visant à prélever une taxe indirecte. En d’autres mots, le Parlement dispose d’une « latitude raisonnable » lorsqu’il fixe les droits relativement aux services fournis.
[32] Le juge qui a entendu la demande s’est également fié à un extrait tiré deSuccession Eurig (Re), à la p. 578 (R.C.S.), où le juge Major a déclaré ce qui suit :
Il est un autre facteur qui permet généralement de distinguer des frais d’une taxe : il doit y avoir un rapport entre la somme exigée et le coût du service fourni pour que cette somme soit considérée valide au regard de la Constitution.
[33] Le juge chargé d’entendre la demande s’est ensuite longuement penché sur la preuve, que j’ai examinée en partie ci-haut. Il s’est fié au fait que les fonds générés par l’imposition de droits annuels étaient entièrement consacrés aux dépenses d’administration de la section des enseignes et qu’ils n’étaient pas versés au compte des recettes générales de la ville. Selon lui, la preuve démontrait que les droits annuels visaient à générer des fonds pour défrayer un service particulier fourni par la ville, par l’entremise de la section des enseignes. La section des enseignes se consacre à un large éventail d’activités qui profitent non seulement à la collectivité de façon générale mais aussi à l’industrie des enseignes, telles que la vérification d’enseignes illégales. La preuve a également démontré qu’il existait un rapport entre les droits annuels exigés et les services fournis. Les droits sont relativement peu élevés et ne servent à défrayer qu’une petite partie des dépenses totales de la section des enseignes.
[34] Les appelantes soutiennent que le juge chargé d’entendre la demande a interprété trop largement la preuve. Elles prétendent que les droits annuels visent à défrayer, de façon générale, les dépenses d’administration liées aux activités de la section des enseignes plutôt que celles se rapportant à un service particulier donné, comme dans le cas des droits exigés au titre du permis initial en vertu de l’ancien règlement municipal. Elles allèguent que les droits annuels visent à couvrir les services publics fournis par la section des enseignes, lesquels profitent à la collectivité de façon générale plutôt qu’à la personne qui verse les droits. En ce sens, les droits imposés sont considérés comme des taxes, tout comme dans Succession Eurig (Re), où la preuve avait démontré que les frais d’homologation visaient à financer les coûts de l’administration des tribunaux en général, plutôt que les coûts de délivrance des lettres d’homologation.
[35] Les appelantes n’ont pas réussi à me convaincre que le juge chargé d’entendre la demande avait commis une erreur lors de sa conclusion. Dans Succession Eurig (Re), la somme exigée pour la délivrance des lettres d’homologation variait directement en fonction de la valeur de la succession. Il en a donc résulté une absence de rapport entre le coût du service et la somme exigée pour celui-ci, ce qui indiquait que cette somme constituait une taxe et non des frais : Succession Eurig (Re), à la p. 579 (R.C.S.). En l’espèce, les droits exigés par le règlement municipal sont tout à fait différents et ne varient pas selon la valeur de l’emplacement d’une enseigne donnée. En outre, à l’instar du juge chargé d’entendre la demande, j’accorde une importance toute particulière au fait que les droits sont relativement peu élevés par rapport à l’ensemble du budget de la section des enseignes. Alors que les dépenses totales de la section des enseignes se chiffraient à 439 634 $ en 1997, les droits annuels exigés relativement aux panneaux d’affichage ne totalisaient que 65 000 $. Il revenait au juge chargé d’entendre la demande de conclure qu’il y avait un rapport entre les droits et les services fournis aux entreprises d’enseignes, tels que les inspections, les enquêtes relatives aux enseignes illégales, la liaison d’affaires et le service à la clientèle. C’est surtout l’industrie de l’affichage qui retire un avantage de tels services, même si la collectivité en profite également de façon accessoire.
[36] Étant donné ma conclusion que les droits annuels ne constituent pas une taxe, il n’est pas nécessaire que je me penche sur l’allégation des appelantes selon laquelle ces droits représenteraient une taxe de vote interdite. Il est également inutile que j’examine la conclusion subsidiaire du juge chargé d’entendre la demande selon laquelle les droits annuels seraient, s’ils constituaient une taxe, une taxe indirecte justifiée au motif qu’elle serait accessoire à un régime valide de réglementation en matière de planification de l’utilisation des terres. Toutefois, il ne faut pas en déduire qu’à mon avis, les droits seraient une taxe indirecte s’ils constituaient une taxe. En ce qui concerne les droits beaucoup plus élevés liés à la vente aux enchères de nouveaux permis, le juge chargé d’entendre la demande a conclu qu’il était logique que les entreprises d’enseignes fassent généralement payer à leurs clients les droits qu’elles versent à la ville. En conséquence, il a décidé que les droits résultant du processus de vente aux enchères constituaient une taxe indirecte. Cependant, je ne suis pas d’avis que la preuve appuierait une conclusion semblable à l’égard des droits annuels peu élevés.
[37] Dans l’arrêt Ontario Home Builders’ Assn. c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929, 137 D.L.R. (4th) 449, le juge Iacobucci a examiné assez longuement la question des taxes directes et indirectes. À la p. 969 (R.C.S.), il a adopté le critère suivant servant à déterminer si les taxes sont directes ou indirectes :
[TRADUCTION] Les taxes sont directes ou indirectes. La taxe directe est celle qu’on exige de la personne même qui doit l’assumer. Les taxes indirectes sont celles qu’on exige d’une personne dans l’expectative et l’intention que celle-ci se fasse indemniser par une autre; c’est le cas des taxes d’accise et des droits de douane. Le producteur ou l’importateur d’un bien doit payer une taxe sur ce bien non pas parce qu’on veut lui imposer une contribution particulière, mais afin d’imposer par son entremise les consommateurs du bien auxquels on suppose qu’il fera supporter le fardeau de la taxe en augmentant ses prix.
(je souligne)
[38] Le juge Iacobucci a conclu que les taxes foncières étaient généralement des taxes directes, qu’elles soient calculées annuellement ou une seule fois. Voici ce qu’il a affirmé, à la p. 976 (R.C.S.) : « Bien que les propriétaires puissent, comme toute autre personne, souhaiter en reporter le fardeau sur un tiers ou éviter par quelque moyen l’imposition, ce désir ou leur capacité de le réaliser n’en fait pas pour autant une taxe indirecte ». Les taxes foncières peuvent dans certains cas être considérées comme des taxes indirectes. Dans l’arrêt Ontario Home Builders’ Assn., le juge Iacobucci a conclu, à la p. 978, que la redevance d’exploitation relative à l’éducation « s’attach[ait] comme un fardeau aux nouveaux bâtiments au moment de leur mise en marché » et constituait donc une taxe indirecte.
[39] En l’espèce, les droits annuels, si l’on présume qu’ils ne sont pas des droits, ressemblent à une taxe foncière et, à mon avis, constitueraient plutôt une taxe directe. Les droits annuels sont versés à l’égard d’installations permanentes situées dans la ville. Ils n’ont aucun rapport avec le nombre de fois que l’espace publicitaire est vendu à un annonceur. Les droits annuels ne visent pas un produit particulier. Les panneaux d’affichage sont utilisés dans le cadre de campagnes publicitaires nationales. Les droits ne s’attachent pas comme un fardeau à de telles campagnes publicitaires. Rien ne démontrait qu’on exigeait les droits annuels des entreprises d’enseignes tout en s’attendant que celles-ci les récupèrent aux dépens des annonceurs nationaux. Bien que les entreprises aient pu tenter de récupérer les droits dans le cadre de leur structure globale de fixation des prix, ces droits ne constituaient pas pour autant une taxe indirecte. Voir Ministre des Finances du Nouveau-Brunswick c. Simpson-Sears, [1982] 1 R.C.S. 144, aux pp. 161-62, 39 N.B.R. (2d) 407 et P. Hogg, Constitutional Law of Canada, 3e éd., Toronto, Carswell, 1992, aux pp. 743-44.
(3) Liberté d’expression
[40] Selon le juge chargé d’entendre la demande, bien que le plafond global de 344 enseignes et le plafond annuel de 20 nouvelles enseignes violent le par. 2b) de laCharte canadienne des droits et libertés, les violations répondent aux critères de limite raisonnable au sens de l’article premier de la Charte. Je souscris à l’analyse et à la conclusion du juge chargé d’entendre la demande. D’après lui, l’exposé conjoint des faits démontrait l’objectif urgent et réel du règlement municipal. Il s’est fié au fait qu’avant la « guerre de territoire » de 1993, il n’y avait eu qu’une modeste augmentation du nombre d’enseignes, malgré l’absence d’ententes en matière d’autoréglementation entre les entreprises d’enseignes. Toutefois, en 1993 et 1994, cinquante nouveaux panneaux d’affichage ont été érigés. La ville a jugé qu’une telle activité constituait une menace importante à l’intégrité de son plan d’urbanisme et le public s’en est plaint à plusieurs reprises. Dans l’exposé conjoint des faits, on y rapporte que la soudaine augmentation du nombre de panneaux d’affichage en peu de temps [TRADUCTION] « ne profite ni à la collectivité ni à l’industrie des enseignes extérieures ». En outre, il est intéressant de savoir qu’une des appelantes avait demandé l’imposition de mesures restrictives visant à contrôler la soudaine augmentation du nombre d’enseignes à Scarborough.
[41] À l’instar du juge chargé d’entendre la demande, je suis d’avis qu’on a satisfait au critère de proportionnalité prévu à l’article premier de la Charte. Un plafond est un moyen évident de contrôler les effets préjudiciables de la soudaine augmentation du nombre d’enseignes et a donc un lien rationnel avec l’objectif du règlement municipal.
[42] Je suis également convaincu qu’on a respecté le volet de l’atteinte minimale du critère de proportionnalité. Comme l’a déclaré la juge McLachlin dans l’arrêt RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, à la p. 342, 127 D.L.R. (4th) 1, même si la loi doit être soigneusement adaptée de façon à ce que l’atteinte aux droits ne dépasse pas ce qui est nécessaire, le processus d’adaptation « est rarement parfait et les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur ». Par conséquent, si la loi « se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu’elle a une portée trop générale simplement parce qu’ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l’objectif et à la violation ». Les appelantes allèguent que les restrictions de temps, d’endroit et de manière permettraient d’atteindre les objectifs de la ville et que par conséquent, le plafond ne porte pas atteinte le moins possible à la liberté d’expression. Je ne suis pas d’accord. Le problème que posent les panneaux d’affichage se rapporte non seulement au temps, à l’endroit et à la manière, mais aussi au nombre d’enseignes.
[43] Le présent tribunal s’est penché sur des problèmes quelque peu semblables lors des décisions complémentaires Canadian Mobile Sign Assn. v. Burlington (City)(1997), 34 O.R. (3d) 134, 149 D.L.R. (4th) 292 (C.A.) (autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada refusée (1998), 50 C.R.R. (2d) 376n, 227 N.R. 199n) et Stoney Creek (City) v. Ad Vantage Signs Ltd. (1997), 34 O.R. (3d) 65, 149 D.L.R. (4th) 282 (C.A.). Les deux affaires portaient sur la réglementation des enseignes portatives ou mobiles. Dans la deuxième affaire, le présent tribunal a annulé un règlement municipal qui prévoyait, sous réserve de certaines exceptions restreintes, l’interdiction générale de telles enseignes. Cependant, le présent tribunal a maintenu en vigueur le règlement municipal de la ville de Burlington réglementant le temps, l’endroit, la manière ainsi que le nombre d’enseignes mobiles. Aux pp. 295-6 (D.L.R.), le tribunal a conclu ce qui suit :
[TRADUCTION]
Sans établir de distinction entre les enseignes se trouvant sur un terrain public et celles situées sur un terrain privé, et à la lumière du règlement municipal dans son ensemble ainsi que des éléments portés à notre connaissance, nous sommes d’avis que les moyens choisis par la ville de Burlington, afin que celle-ci puisse atteindre son objectif convenu de s’attaquer aux problèmes causés par l’utilisation d’enseignes portatives, sont proportionnés à l’objectif et ne portent qu’une atteinte minimale aux droits des appelants, contrairement aux moyens employés dans Stoney Creek. On ne peut dire que le présent règlement municipal agisse de manière à interdire généralement ou effectivement l’utilisation de telles enseignes.
Comme nous l’avons mentionné plus tôt, le règlement municipal a été élaboré après que des renseignements en provenance de plusieurs sources aient été obtenus. Il constitue une tentative rationnelle visant à trouver un juste équilibre entre le droit des entreprises de s’identifier et de faire passer des messages et le droit du public d’établir et de maintenir des normes d’esthétique ainsi que de répondre aux préoccupations des automobilistes et des piétons en matière de sécurité.
Bien que les appelants veuillent que la ville de Burlington autorise un plus grand nombre d’enseignes portatives et ce, pendant de plus longues périodes, la preuve tend à démontrer que la réglementation à cet égard est raisonnable. Celle-ci a été conçue selon une formule qui donne à chaque entreprise située dans un édifice à plusieurs unités l’occasion d’utiliser une enseigne portative, si elle le désire. La restriction relative à la publicité hors site, laquelle exige que les enseignes portatives soient situées sur le terrain auquel se rapporte l’enseigne, semble également raisonnable et justifiée. Les enseignes surchargent les îlots urbains d’information publicitaire, augmentant ainsi les risques d’accidents et contribuant au désordre et à la dégénérescence esthétique que le règlement municipal cherche à réduire.
(je souligne)
[44] Des facteurs similaires s’appliquent à l’examen du règlement municipal en cause lors du présent appel. Le règlement municipal n’interdit pas complètement les panneaux d’affichage et prévoit une augmentation ordonnée du nombre d’enseignes, au rythme de vingt nouvelles enseignes par année, jusqu’à ce que le plafond soit atteint. Le règlement municipal a été élaboré par suite d’un processus de consultation de deux ans et représente une tentative rationnelle de trouver un juste milieu entre les intérêts de la collectivité et les intérêts commerciaux des entreprises d’enseignes. À mon avis, il satisfait au volet de l’atteinte minimale du critère de proportionnalité.
[45] En dernier lieu, le règlement municipal satisfait au troisième volet de l’analyse de la proportionnalité en ce sens qu’il existe une proportionnalité entre les effets préjudiciables et bénéfiques des mesures. Les effets préjudiciables de la