Lalonde et al. c. Commission de restructuration des services de santé; Commissaire aux langues officielles du Canada et al., intervenants
[Répertorié : Lalonde c. Ontario (Commission de restructuration des services de santé)]
Cour d’appel de l’Ontario, les juges Weiler et Sharpe, J.C.A. et le juge Rivard (ad hoc)
Le 7 décembre 2001
Charte des droits et libertés — Droits à l’égalité — La Commission de restructuration des services de santé a émis des directives qui empêcheraient l’unique hôpital francophone en Ontario d’offrir de la formation et des services médicaux qui soient véritablement en français — Les directives ne violent pas l’art. 15 de la Charte — Les différences susceptibles de découler des directives en ce qui concerne le traitement des francophones ne sont pas fondées sur des motifs énumérés ni analogues à ceux qui sont énumérés — L’art. 15 ne peut être invoqué pour ajouter des droits linguistiques que la Charte n’a pas déjà accordés expressément — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1).
Charte des droits et libertés — Droits linguistiques — La Commission de restructuration des services de santé a émis des directives qui empêcheraient l’unique hôpital francophone en Ontario d’offrir de la formation et des services médicaux qui soient véritablement en français — L’art. 16(3) de la Charte ne protège pas le statut de l’hôpital à titre d’institution francophone — L’effet de l’art. 16(3) est de protéger, non de constitutionnaliser, les mesures prises pour faire progresser l’égalité linguistique — L’art. 16(3) n’est pas attributif de droit mais est destiné à prévenir les contestations d’actions gouvernementales qui, en son absence, contreviendraient à l’art. 15 de la Charte ou outrepasseraient les pouvoirs législatifs d’un palier de gouvernement — Charte canadienne des droits et libertés, art. 16(3).
Droit constitutionnel — Principes fondamentaux — Protection des minorités — La Commission de restructuration des services de santé a émis des directives qui empêcheraient l’unique hôpital francophone en Ontario d’offrir de la formation et des services médicaux qui soient véritablement en français — La protection des minorités constitue l’un des principes structurels fondamentaux et sous-jacents de la Constitution canadienne — La Commission n’a pas respecté ce principe structurel fondamental, car elle n’a pas tenu compte de l’importance des institutions francophones, par opposition aux institutions bilingues, pour la sauvegarde de la langue et de la culture des Franco-Ontariens — Directives annulées.
Montfort est un hôpital franco-ontarien. La formation et les services médicaux qui y sont offerts le sont principalement en français. De plus, il est le seul hôpital en Ontario à fournir un vaste éventail de services de santé et de la formation médicale dans un milieu vraiment francophone. LaCommission de restructuration des services de santé a publié son premier rapport, ainsi qu’un avis d’intention de fermer Montfort, en 1997. En réponse au véritable tollé qui a suivi, la Commission est revenue dans son rapport final sur la proposition initiale de fermer Montfort, pour émettre des directives visant à réduire considérablement les services de santé offerts par Montfort. Ces réductions étaient si importantes que Monfort allait cesser de fonctionner en tant qu’hôpital communautaire. Montfort et les intimés ont présenté une requête en vue de faire annuler les directives de la Commission. La requête a été accueillie. La Cour divisionnaire a conclu que les directives de la Commission avaient les effets suivants : réduire la disponibilité des services de soins de santé en français destinés à la population francophone dans la région d’Ottawa-Carleton, une région désignée bilingue sous le régime de la Loi sur les services en français, L.R.O. 1990, chap. F-32; compromettre la formation en français des professionnels de la santé; et nuire au rôle plus large de Montfort en tant qu’importante institution sur les plans linguistique, culturel et éducatif, vitale pour la minorité francophone de l’Ontario. La Cour a conclu que les directives ne violaient pas l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés puisque la différence de traitement alléguée n’était pas fondée sur des motifs énumérés ou analogues aux motifs énumérés. Montfort a interjeté appel de cette partie du jugement. La Cour a conclu que les directives devaient être annulées parce qu’elles violaient l’un des principes structurels fondamentaux de la Constitution : le principe du respect et de la protection des minorités. L’Ontario interjette appel de cette partie du jugement.
Arrêt : Les appels devraient être rejetés.
La Cour divisionnaire n’a pas commis d’erreur dans ses conclusions de fait.
Le par. 16(3) de la Charte ne protège pas le statut de Montfort à titre d’institution francophone. Le par. 16(3), qui énonce que la Charte ne limite pas le pouvoir du Parlement et des législatures de favoriser la progression vers l’égalité de statut ou d’usage du français et de l’anglais, n’est pas attributif de droit. Il s’agit plutôt d’une disposition destinée à prévenir les contestations d’actions gouvernementales qui, en son absence, contreviendraient à l’art. 15 de la Charte ou outrepasseraient les pouvoirs législatifs d’un palier de gouvernement.
La Cour divisionnaire n’a pas commis d’erreur en rejetant l’argument selon lequel les directives de la Commission violaient l’art. 15 de la Charte. Même en admettant, sans en décider, que les intimés satisfont par ailleurs au critère servant à déterminer s’il y a violation de l’art. 15, la Cour divisionnaire a correctement statué que, à la lumière des dispositions très précises et détaillées des art. 16 à 23 de laCharte, qui concernent le statut spécial du français et de l’anglais, toute différence dans le traitement des francophones qui résulterait des directives de la Commission ne serait pas fondée sur un motif énuméré ou analogue aux motifs énumérés. L’article 15 ne peut donc pas être invoqué comme tel pour ajouter, aux droits linguistiques que la Charte a accordés expressément, des droits linguistiques qu’elle n’a pas accordés de la sorte.
Le principe du respect et de la protection des minorités est une caractéristique structurelle fondamentale de la Constitution canadienne. Ce principe explique et transcende à la fois les droits des minorités qui sont expressément garantis dans le texte de la Constitution. Cette caractéristique structurelle de la Constitution ne ressort pas uniquement des garanties expresses établies en faveur des minorités. Elle imprègne tout le texte de la Constitution et elle joue un rôle vital dans la modulation du contenu et des frontières des autres caractéristiques structurelles de la Constitution : le fédéralisme, le constitutionnalisme et la primauté du droit, ainsi que la démocratie. Les principes non écrits de la Constitution ont une force normative. Le principe constitutionnel fondamental du respect et de la protection des minorités, conjointement avec les principes applicables à l’interprétation des droits linguistiques, font en sorte que la Loi sur les services en français doit recevoir une interprétation large et libérale. En adoptant la L.S.F., l’Ontario s’est obligé à procurer les services offerts par Montfort au moment de la désignation faite sous le régime de la Loi, à moins qu’il ne soit « raisonnable et nécessaire » de les limiter. L’Ontario n’a pas établi qu’il est raisonnable et nécessaire de limiter les services offerts en français par Montfort à la collectivité. Les directives de la Commission ne respectent pas les conditions de la L.S.F. Dans l’exercice de sa discrétion quant à la définition de l’intérêt public, la Commission était tenue, en vertu des principes fondamentaux de la Constitution, d’accorder suffisamment de poids et d’importance au rôle institutionnel joué par Montfort pour la survie de la minorité franco-ontarienne. La Commission a considéré que ceci dépassait le cadre de son mandat, rendant ses directives sujettes à révision judiciaire.
Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, 161 D.L.R. (4th) 385, 228 N.R. 203, 55 C.R.R. (2d) 1, appliqué
Autres décisions mentionnées
Renvoi relatif au projet de Loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.) [1987] 1 R.C.S. 1148, 22 O.A.C. 321, 40 D.L.R. (4th) 18, 77 N.R. 241, 36 C.R.R. 305 (aussi sous le nom de Bill 30, An Act to Amend the Education Act (Ontario) (Re); Roman Catholic Separate High Schools Funding (Re)); Adler c. Ontario, [1996] 3 R.C.S. 609, 30 O.R. (3d) 642n, 140 D.L.R. (4th) 385, 204 N.R. 81, 40 C.R.R. (2d) 1; (Reference re) Adoption Act (Ontario), [1938] R.C.S. 398, 71 C.C.C. 110, [1938] 3 D.L.R. 497; Arsenault-Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, [2000] 1 R.C.S. 3, 184 Nfld. & P.E.I.R. 44, 181 D.L.R. (4th) 1, 249 N.R. 140, 559 A.P.R. 44, 70 C.R.R. (2d) 1;Renvoi : Compétence du parlement relativement à la Chambre haute (art. 55), [1980] 1 R.C.S. 54, 102 D.L.R. (3d) 1, 30 N.R. 271 (aussi sous le nom de Legislative Authority of Parliament to Alter or Replace the Senate (Re); British North America Act and The Federal Senate (Re)); Baie d’Urfé (Ville) c. Québec (Procureur général), [2001] J.Q. No. 4821 (C.A.); Baker c. Canada (Ministère de la citoyenneté et de l’immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, 174 D.L.R. (4th) 193, 243 N.R. 22;Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations du travail), [1991] 2 R.C.S. 5, 3 O.R. (3d) 128n, 47 O.A.C. 271, 81 D.L.R. (4th) 121, 122 N.R. 360, 4 C.R.R. (2d) 1, 91 C.L.L.C. ¶14,024; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, 40 R.J.O. (3d) 160n, 165 D.L.R. (4th) 1, 231 N.R. 55, 23 E.T.R. (2d) 1 (aussi sous le nom de Eurig Estate (Re) v. Ontario Court (General Division), Registrar); Ferrell v. Ontario (Attorney General) (1998), 42 R.J.O. (3d) 97, 168 D.L.R. (4th) 1, 58 C.R.R. (2d) 21, 99 C.L.L.C. 230-005 (C.A.) [Autorisation d’appel à la C.S. refusée (1999), 252 N.R. 197n]; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, 54 D.L.R. (4th) 577, 90 N.R. 84, 19 Q.A.C. 69, 36 C.R.R. 1; French Language Rights of Accused in Saskatchewan Criminal Proceedings (Reference re) (1987), 58 Sask. R. 161, 44 D.L.R. (4th) 16, [1987] 5 W.W.R. 577, 43 C.R.R. 189 (C.A.) (aussi sous le nom de Use of French in Criminal Proceedings in Saskatchewan (Reference re)); Hill c. Église de scientologie de Toronto, [1995] 2 R.C.S. 1130, 24 O.R. (3d) 865n, 126 D.L.R. (4th) 129, 184 N.R. 1, 30 C.R.R. (2d) 189, 25 C.C.L.T. (2d) 89; Jones c. Procureur général du Nouveau-Brunswick (1974), [1975] 2 R.C.S. 182, 7 N.B.R. (2d) 526, 16 C.C.C. (2d) 297, 45 D.L.R. (3d) 583, 1 N.R. 582 (aussi sous le nom de Jones v. Canada (Attorney General); Official Languages Act (Canada) and Official Languages of New Brunswick Act (Reference re)); Loi sur l’instruction publique, L.Q. 1988, c. 84 (Renvoi relatif à la), [1993] 2 R.C.S. 511, 154 N.R. 1 (aussi sous le nom de Reference re Education Act (Que.)); Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342, 72 Alta. L.R. (2d) 257, 68 D.L.R. (4th) 69, 105 N.R. 321, [1990] 3 W.W.R. 97, 46 C.R.R. 193; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, 35 Man. R. (2d) 83, 19 D.L.R. (4th) 1, 59 N.R. 321, [1985] 4 W.W.R. 385, 3 C.R.R. D-1 (aussi sous le nom de Language Rights Under Manitoba Act, 1870 (Reference re)); McDonnell c. Fédération des Franco-Colombiens (1986), 69 B.C.L.R. (2d) 390, 31 D.L.R. (4th) 296, [1986] 6 W.W.R. 704, 26 C.R.R. 128, 14 C.P.C. (2d) 309 (C.A.); Centre hospitalier Mount Sinai c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 C.S.C. 41;Pembroke Civic Hospital v. Ontario (Health Services Restructuring Commission) (1997), 36 R.J.O. (3d) 41 (C. div.); R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, 173 D.L.R. (4th) 193, 238 N.R. 131, 62 C.R.R. (2d) 133, 134 C.C.C. (3d) 481 (aussi sous le nom de Beaulac v. Canada (Attorney General)); R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, 37 Alta. L.R. (2d) 97, 18 D.L.R. (4th) 321, 58 N.R. 81, [1985] 3 W.W.R. 481, 13 C.R.R. 64, 18 C.C.C. (3d) 385, 85 C.L.L.C. ¶14,023; R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234, 65 Sask. R. 1, 48 D.L.R. (4th) 1, 83 N.R. 81, [1988] 2 W.W.R. 577, 39 C.C.C. (3d) 385 (aussi sous le nom de Mercure v. Saskatchewan;Mercure v. Saskatchewan (Attorney General)); R. v. Paquette (1987), 83 A.R. 41, [1988] 2 W.W.R. 44, 56 Alta. L.R. (2d) 195, 38 C.C.C. (3d) 353, 46 D.L.R. (4th) 81 (C.A.); R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 194 D.L.R. (4th) 1, 86 C.R.R. (2d) 1, 150 C.C.C. (3d) 321; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296, 34 O.A.C. 115, 96 N.R. 115, 39 C.R.R. 306, 48 C.C.C. (3d) 8, 69 C.R. (3d) 97; Regulation and Control of Aeronautics in Canada (Re), [1932] A.C. 54, 101 L.J.P.C. 1, 146 L.T. 76, 48 T.L.R. 18, 75 Sol. Jo. 796 (aussi sous le nom de Canada (Attorney General) v. Ontario (Attorney General); Quebec (Attorney General) v. Manitoba (Attorney General)); Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î P.‑É.), [1997] 3 R.C.S. 3, 121 Man. R. (2d) 1, 156 Nfld. & P.E.I.R. 1, 150 D.L.R. (4th) 577, 217 N.R. 1, 483 A.P.R. 1, 158 W.A.C. 1, [1997] 10 W.W.R. 417, 46 C.R.R. (2d) 1, 118 C.C.C. (3d) 193, 11 C.P.C. (4th) 1 (aussi sous le nom de Provincial Court Judges Association (Manitoba) v. Manitoba (Minister of Justice));Syndicat des détaillants, grossistes et magasins à rayons, section locale 580 c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573, 9 B.C.L.R. (2d) 273, 33 D.L.R. (4th) 174, 71 N.R. 83, [1987] 1 W.W.R. 577, 25 C.R.R. 321, 38 C.C.L.T. 184, 87 C.L.L.C. ¶14,002; Ringuette v. Canada (Attorney General) (1987), 63 Nfld. & P.E.I.R. 126, 194 A.P.R. 126, 29 C.R.R. 107, 33 C.C.C. (3d) 509 (C.A. T.-N.); RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, 127 D.L.R. (4th) 1, 187 N.R. 1, 31 C.R.R. (2d) 189, 100 C.C.C. (3d) 449, 62 C.P.R. (3d) 417;Roncarelli c. Duplessis (1958), [1959] R.C.S. 121, 16 D.L.R. (2d) 689; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, 171 N.B.R. (2d) 322, 133 D.L.R. (4th) 1, 195 N.R. 81, 437 A.P.R. 322, 35 C.R.R. (2d) 1, 96 C.L.L.C. ¶230-020 (aussi sous le nom de Attis v. District 15 (Board of Education); Ross v. New Brunswick School District No. 15);Saumur c. Québec (Ville), [1953] 2 R.C.S. 299, 106 C.C.C. 289, [1953] 4 D.L.R. 641; Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness in Education, Grand Falls District 50 Branch, [1986] 1 R.C.S. 549, 69 N.B.R. (2d) 271, 27 D.L.R. (4th) 406, 66 N.R. 173, 177 A.P.R. 271, 23 C.R.R. 119; Trustees of the Roman Catholic Separate Schools for the City of Ottawa v. Mackell, [1917] A.C. 62, 86 L.J.P.C. 65, 115 L.T. 793, 33 T.L.R. 37, 32 D.L.R. 1 (P.C.); Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493, 67 Alta. L.R. (3d) 1, 156 D.L.R. (4th) 385, 224 N.R. 1, [1999] 5 W.W.R. 451, 50 C.R.R. (2d) 1, 98 C.L.L.C. ¶230-021
Lois mentionnées
Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., chap. S-4.2, art. 138
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2a), 11d), 15, 16(1), (3), 16.1, 17-23
Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., chap. 3, art. 55-57, 90, 93, 96-100, 133
Convention relative aux droits de l’enfant
Courts of Justice Act, 1984, S.O. 1984, chap. 11, art. 135
Loi sur les tribunaux judiciaires, R.S.O. 1990, chap. C.43, art. 125
Code criminel, R.C.S. 1970, c. C-34, mod. par S.C. 1978-79, chap. 10
French Language Services Act, 1986, S.O. 1986, chap. 45
Loi sur les services en français, R.S.O. 1990, chap. F.32, arts. 1, 2, 5-13, 16(3)
Loi de 1870 sur le Manitoba, L.R.C. (1985), App. II, No 8, art. 23
Loi sur le ministère de la santé, L.R.O. 1990, chap. M.26, art. 8, avec ses modifications
Loi sur les hôpitaux publics, R.S.O. 1990, chap. P.40 (édictée à nouveau et modifiée L.O. 1996, chap. 1, annexe F, art. 6), art. 6
Loi de 1996 sur les économies et la restructuration, L.O. 1996, chap. 1, annexe F, art. 1
Schools Administration Act, R.S.O. 1960, chap. 361
Secondary Schools and Boards of Education Act, R.S.O. 1960, chap. 362
Règles et règlements mentionnés
Health Services Restructuring Commission Regulation, Règl. de l’Ont. 88/96 (abrogé Règl. de l’Ont. 272/99, 30 avril 1999), art. 1
Doctrine
Choudhry, S., « Unwritten Constitutionalism in Canada: Where Do Things Stand? » (2001) 35Rev. can. d. comm.) 113
Commission de Restructuration des services de santé, Rapport, août 1997
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Elliot, R., « References, Structural Argumentation and the Organizing Principles of Canada’s Constitution » (2001) 80 R. du B. can. 67
Journal des débats, Assemblée législative de l’Ontario (3 mai 1971) aux pp. 1104-1109 (Premier ministre William Davis)
Journal des débats, Assemblée législative de l’Ontario (10 avril 1984) aux pp. 616-617 (Roy McMurtry, Procureur général de l’Ontario)
Journal des débats, Assemblée législative de l’Ontario (1er mai 1986) aux pp. 203-204 (l’honorable Bernard Grandmaître, ministre délégué aux Affaires francophones)
Journal des débats, Assemblée législative de l’Ontario (6 novembre 1986) aux pp. 3202-03
Laskin, B., « An Inquiry Into the Diefenbaker Bill of Rights » (1959) 37 R. du B. can. 77
MacLauchlan, H.W., « Transforming Administrative Law: The Didactic Role of the Supreme Court of Canada » (2001) 80 R. du B. can. 281
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Tremblay, A., et M. Bastarache, « Les droits linguistiques », dans G.-A. Beaudoin et E. Ratushny, dir., Charte canadienne des droits et libertés, 2e éd. (Toronto: Carswell, 1989)
APPEL ET APPEL INCIDENT d’un jugement de la Cour divisionnaire (les juges Carnwath, Blair et Charbonneau) (1999), 48 R.J.O. (3d) 50, qui accueille une requête pour faire annuler les directives de la Commission de restructuration des services de santé.
Ronald F. Caza, Pascale Giguère et Marc Cousineau, pour les intimés.
Janet E. Minor et Michel Y. Hélie, pour l’appelante.
René Cadieux et Johane Tremblay, Commissaire aux langues officielles du Canada, intervenant.
Alain Préfontaine et Warren J. Newman, le Procureur général du Canada, intervenant.
François Boileau, La Fédération des communautés francophones et acadiennes du Canada, intervenante.
Paul S. Rouleau et Louise Hurteau, l’Association canadienne française de l’Ontario, intervenante.
TABLE DES MATIÈRES
I. INTRODUCTION
II. LES FAITS
1. L’Hôpital Montfort
2. Le mandat de la Commission de restructuration des services de santé
3. La démarche suivie par la Commission
a) Le premier rapport de la Commission
b) La réaction de la collectivité envers le premier rapport
c) Le rapport final de la Commission
III. LE JUGEMENT DE LA COUR DIVISIONNAIRE
IV. QUESTIONS EN LITIGE
V. ANALYSE
I. Questions de fait
Première question : Les conclusions de fait de la Cour divisionnaire sont elles erronées?
a) La réduction de la disponibilité des services de santé en français
b) La formation des professionnels de la santé serait compromise
c) Le rôle institutionnel plus large de Montfort
II. Questions de droit
Droits linguistiques : la Loi constitutionnelle de 1867 et la Charte canadienne des droits et libertés
La Loi constitutionnelle de 1867
La Charte canadienne des droits et libertés
Deuxième question : Le paragraphe 16(3) de la Charte protège-t-il le statut de Montfort à titre d’institution francophone?
Troisième question : Les directives de la Commission contreviennent-elles à l’article 15 de laCharte?
Quatrième question : Le principe constitutionnel non écrit du respect et de la protection des minorités s’applique-t-il à Montfort?
Le fédéralisme
La démocratie
Le constitutionnalisme et la primauté du droit
Le respect et la protection des minorités