Mattick (succession) c. Ontario (ministre de la Santé) (2001), 52 O.R. (3d) 221 (C.A. de l’Ont.)
Cour d’appel de l’Ontario
Le juge Goudge
Le 9 janvier 2001
Délits – Actions contre la Couronne – L’article 7(1) de la Loi sur les instances introduites contre la Couronne exige seulement que l’avis de demande contienne des détails qui suffisent à identifier les faits qui donnent lieu à l’action, afin de permettre à la Couronne d’enquêter sur la demande – Un avis de demande doit énoncer une plainte qui, en l’absence de mesures satisfaisantes, pourrait raisonnablement aboutir à une poursuite contre la Couronne – Loi sur les instances introduites contre la Couronne, L.R.O. 1990, chap. P.27, art. 7(1).
Le mari de l’appelante a été victime d’une crise cardiaque fulgurante à son domicile. Les préposés aux urgences médicales, qui étaient employés par la Province, l’ont transporté à l’hôpital, où il est mort, le 6 mai 1994. Le 17 mai 1994, au cours d’un entretien téléphonique avec un cadre supérieur du ministère provincial de la Santé, l’appelante s’est plainte des soins apportés à son mari, soins qu’elle jugeait inacceptables. Invitée à formuler ses préoccupations par écrit, l’appelante a adressé une lettre datée du 6 juin 1994 au Ministère. Le ministère a alors mené une enquête sur les circonstances ayant entouré les soins ambulanciers reçus par le mari. Au cours de cette enquête, une entrevue a été tenue avec l’appelante et celle-ci a répondu par écrit, le 20 juin 1994, à des questions que la Province lui avait posées. Un rapport a conclu que les soins apportés au mari de l’appelante étaient acceptables. La Province a fait parvenir une copie de ce rapport à l’appelante le 8 août 1994. Le 23 août 1994, l’appelante a fait parvenir un avis de demande à la Province indiquant qu’elle-même et ses enfants avaient l’intention de poursuivre la Province. La demande introduisant l’action des appelants a été signifiée 55 jours plus tard. La Province a présenté une motion en rejet de l’action en vertu de l’alinéa 21.01(1)a) des Règles de procédure civile, alléguant que le paragraphe 7(1) de la Loi sur les instances introduites contre la Couronne n’était pas respecté et que l’appelant n’avait pas signifié un avis de demande à la Couronne au moins 60 jours avant l’introduction de l’action. La motion a été accueillie. Le demandeur se pourvoit en appel.
Arrêt: L’appel est accueilli.
Le paragraphe 7(1) ne doit pas être appliqué de façon stricte. L’objet de ce paragraphe est de permettre à la Couronne de rassembler suffisamment d’informations pour être en mesure de régler le contentieux avec l’auteur de la demande, avant que la justice n’en soit saisie; et le paragraphe veut que, en cas de défaut de règlement, la Couronne soit en mesure de préparer convenablement sa défense en vue du débat judiciaire éventuel. Le paragraphe 7(1) exige simplement que l’avis de demande contienne des détails qui suffisent à identifier les faits qui donnent lieu à l’action, afin de permettre à la Couronne d’enquêter sur la demande. L’auteur de l’avis de demande n’est pas obligé d’y déclarer qu’il a l’intention de poursuivre la Couronne. Plutôt, le paragraphe 7(1) stipule que l’auteur de la demande est tenu de signifier un avis de demande énonçant une plainte qui, en l’absence de mesures satisfaisantes, pourrait raisonnablement aboutir à une poursuite contre la Couronne. Lorsqu’un tel avis de demande contient les détails voulus pour identifier les faits qui donnent lieu à la plainte et pour permettre à la Couronne de mener une enquête à leur sujet, cet avis de demande satisfait à l’objectif du paragraphe. La lettre de l’appelante du 6 juin 1994 satisfait aux exigences du paragraphe 7(1) de la Loi.
Jurisprudence mentionnée
Jos. Zuliani Ltd. c. City of Windsor (1973), O.R. (2d) 598 (H.C.J.);Olesiuk c. LeCompte (1991), 2 O.R. (3d) 473 (Div. gén.)
Lois et règlements mentionnés
Loi sur les instances introduites contre la Couronne, L.R.O. 1990, chap. P.27
Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public, L.R.O. 1990, chap. P.38
Règles de procédure civile, L.R.O. 1990, Règl. 194, règle 21.01 (1)(a)
Appel de l’ordonnance du juge Peter A. Cumming (1999), 46 O.R. (3d) 613 (S.C.J.), rejetant une action.
Version française du jugement rendu par
Le juge Goudge. – [1] L’article 7(1) de la Loi sur les instances introduites contre la Couronne, L.R.O. 1990, chap. P.27 (la « Loi »), dispose qu’aucune action ne doit être introduite contre la Couronne, à moins que le demandeur n’ait signifié à la Couronne, au moins soixante jours avant l’introduction de l’action, un avis de demande contenant les détails qui suffisent à identifier les faits qui donnent lieu à l’action. Le présent appel concerne l’interprétation qu’il faut donner à cette exigence.
[2] En première instance, le juge Cumming a fait droit à une motion en rejet de l’action. Présentée par la Couronne du chef de l’Ontario (la « Province »), défenderesse, cette motion se fondait sur l’alinéa 21.01(1)a) des Règles de procédure civile. Le jugeCumming a conclu au rejet de l’action au motif que, dans le contexte de cette affaire, les demandeurs n’avaient pas satisfait aux exigences du par. 7(1) de la Loi.
[3] Pour les motifs ci-dessous, j’arrive à la conclusion contraire. Je suis donc d’avis d’accueillir l’appel, de rejeter la motion présentée par la Province et de permettre que l’action suive son cours.
LES FAITS
[4] Les appelants, qui agissent comme demandeurs dans l’instance, sont la veuve et les enfants de James Mattick. Le 24 avril 1994, monsieur Mattick a été victime d’une crise cardiaque fulgurante à son domicile. Par suite de l’appel 911de sa femme, des préposés aux urgences médicales, qui étaient employés par la Province, se sont présentés sur les lieux. Selon les allégations dans la demande, ces préposés ont manqué, tout d’abord, de dispenser les techniques d’aide à la réanimation cardio-pulmonaire, au domicile de monsieur Mattick, puis, d’opérer une défibrillation sur le chemin de l’hôpital, l’ambulance n’étant pas équipée d’un défibrillateur. En raison d’un manque d’oxygène prolongé au cerveau, monsieur Mattick n’a jamais repris connaissance et est décédé à l’hôpital le 6 mai 1994. Au dire des appelants, la Province a omis de fournir une formation et des appareils appropriés à ses préposés médicaux aux urgences, et cette faute est une cause déterminante du décès de monsieur Mattick.
[5] En plus de la demande, le juge Cumming était saisi d’une preuve par affidavit admise sur consentement. Suivant cette preuve, documentée par les dossiers de la Province, c’est le 17 mai 1994 qu’a été formulée la première plainte de madame Mattick au sujet des soins prodigués à son mari par les membres de l’équipe médicale employés par la Province. Au cours d’un entretien téléphonique avec un cadre supérieur du ministère provincial de la Santé, madame Mattick s’était plainte des soins apportés à son mari, soins qu’elle jugeait inacceptables. Invitée à formuler ses préoccupations par écrit, madame Mattick a adressé la lettre ci-dessous au Ministère, le 6 juin 1994.
24, Christie Drive
Brampton, Ontario
L6Z 3J4
Monsieur Graham Brand
Directeur, Ministère de la Santé
Direction générale des services d’urgences de santé
7, boulevard Overlea
Toronto, Ontario
M4H 1A8
Objet : Premiers soins donnés à monsieur J.Mattick (décédé)
Monsieur Brand,
La présente est pour confirmer les propos que j’ai tenus lors de notre entretien téléphonique en date du 17 mai 1994. Je vous avais alors fait part de mes préoccupations quant aux soins reçus par mon mari le matin du 24 avril 1994.
En bref, vous m’avez indiqué que, apparemment, j’avais de bonnes raisons d’attirer votre attention sur le problème. À la fin de notre entretien, vous m’avez fait part de votre intention de faire mener immédiatement une enquête sur la question.
Le 17 mai 1994, j’ai reçu un appel de monsieur Jim VanPelt, directeur du service d’investigation et d’octroi de permis. Donnant un suivi à notre entretien, M. Van Pelt m’a indiqué qu’il était chargé d’étudier ma plainte, et qu’il enverrait un enquêteur très prochainement.
Nous sommes aujourd’hui le 6 juin, et je n’ai eu de nouveau contact ni avec monsieur Van Pelt ni avec l’enquêteur chargé de mon affaire.
J’apprécierais énormément que vous m’aidiez dans cette affaire.
Veuillez agréer, Monsieur le Directeur, l’expression de mes sentiments distingués.
Laureen Mattick
[6] Par suite de cette lettre, le ministère a mené une enquête sur toutes les circonstances ayant marqué la dispensation de soins ambulanciers à monsieur Mattick, par la Province, le 24 avril 1994. Au cours de cette enquête, une entrevue a été tenue avec madameMattick et madame Mattick a répondu par écrit, le 20 juin 1994, à une liste de questions que la Province lui avait donnée. Ces mesures ont abouti à la préparation d’un rapport complet de sept pages, rapport qui concluait que les soins au patient apportés à monsieur Mattick étaient acceptables. La Province a fait parvenir une copie de ce rapport à madame Mattick le 8 août 1994.
[7] Insatisfaite de ces résultats, Madame Mattick a fait parvenir un avis de demande à la Province, le 23 août 1994, par l’intermédiaire d’un avocat. Ce document indiquait que madame Mattick et ses enfants avaient l’intention de poursuivre la Province pour les délits commis par ses employés en prodiguant des soins à son mari le 24 avril 1994.
[8] La demande introduisant l’action des appelants a été signifiée le 17 octobre 1994, soit 55 jours après la communication de l’avis de demande, le 23 août. Le 22 mars 1995, la Province a soumis une défense modifiée, y soulevant l’inobservation du par. 7(1) de la Loi par les demandeurs. Comme l’a toutefois indiqué le juge Cumming, la Province a attendu jusqu’au 22 novembre 1999 pour présenter sa motion, le faisant plus de six mois après que le plus jeune des enfants demandeurs de madame Mattick soit devenu adulte. Le délai restrictif prévu par la Loi sur l’immunité des personnes exerçant des attributions d’ordre public, L.R.O. 1990, chap. P.38, avait alors expiré définitivement, ce qui écartait toute possibilité de nouvelle demande, si la motion en rejet de la Province était accueillie.
ANALYSE
[9] La question au cœur du présent appel repose sur l’interprétation du par. 7(1) de la Loi.
Ce paragraphe est ainsi formulé :
7-(1) Sous réserve du paragraphe (3), sauf dans le cas de demandes reconventionnelles ou de demandes en compensation, aucune action ne doit être introduite contre la Couronne, à moins que le demandeur n’ait signifié à la Couronne, au moins soixante jours avant l’introduction de l’action, un avis de demande contenant les détails qui suffisent à identifier les faits qui donnent lieu à l’action. Le procureur général peut exiger les détails supplémentaires qu’il estime nécessaires pour permettre d’enquêter sur la demande.
[10] Les appelants ne contestent pas le fait que le non-respect du par. 7(1) entraînerait la nullité de l’action. Voir Jos. Zuliana Ltd. v. City of Windsor (1973), O.R. (2d) 598 (H.C.J.).
[11] Quant aux intimés, ils reconnaissent que la lettre du 6 juin 1994 de madame Mattick et ses réponses écrites aux questions du 20 juin 1994 ont été correctement signifiées à la Province aux fins du par. 7(1) de la Loi, à la condition qu’elles respectent par ailleurs ce paragraphe.
[12] Étant donné que l’avis de demande a été signifié le 23 août 1994, soit moins de 60 jours avant l’introduction de l’action, nous devons déterminer si la lettre du 6 juin 1994 (isolément ou accompagnée des réponses du 20 juin 1994) est conforme à l’art. 7(1) de la Loi. S’agit-il d’* un avis de demande contenant des détails qui suffisent à identifier les faits qui donnent lieu à l’action +?
[13] Dans sa réponse à cette question, le juge Cumming a conclu que, après avoir reçu la demande de madame Mattick, et très peu de temps après l’incident du 24 avril 1994, la Couronne a mené une enquête complète sur les faits en cause. Le jugeCumming a indiqué que, dans ces circonstances, si des exigences du par. 7(1) en matière d’avis n’étaient pas encore respectées après réception de la lettre du 6 juin 1994 de madame Mattick, ces exigences ne constituaient que des conditions préalables formelles, et ne revêtaient pas un caractère fondamental. L’enquête qui avait été menée avait satisfait aux objets du par. 7(1) se rapportant au fond du droit. Le juge Cumming a néanmoins conclu que ni la lettre du 6 juin 1994, ni les réponses écrites du 20 juin 1994 ne pouvaient être considérées comme un avis de demande. Les motifs qu’il avance à cet égard sont les suivants :
[TRADUCTION]
Le Concise Oxford Dictionary (9th ed.) (Oxford : ClarendonPress, 1995) à la page 241, définit le nom commun « claim »[[TRADUCTION] « demande »]. Il s’agit [TRADUCTION] « [d’]une demande ou [d’]une requête visant à obtenir une chose que l’on considère comme son dû ». Si une personne exprime une « concern » [[TRADUCTION] « préoccupation »] à l’égard d’une situation particulière susceptible de donner naissance à des obligations juridiques, sa démarche peut laisser penser qu’il est possible qu’une « claim » [[TRADUCTION] « demande »] soit présentée ultérieurement. Toutefois, l’expression d’une « concern » [[TRADUCTION] « préoccupation »] ne vaut pas remise d’un avis de « claim » [[TRADUCTION] « demande »].
[14] Selon moi, cette interprétation du par. 7(1) est trop stricte. Il est vrai que la Loi a écarté l’immunité de poursuite que les prérogatives royales accordaient à la Couronne sous le régime de la common law; mais ce changement législatif est intervenu depuis plus de 35 ans. À présent, le droit de poursuite contre la Couronne est bien accepté et fait partie de notre paysage législatif. En supposant que la dérogation législative à l’immunité de la Couronne ait pu, à ses débuts, inciter à une interprétation stricte de la Loi, il me semble que, aujourd’hui, rien ne justifie que l’on s’écarte des principes normaux de l’interprétation législative, encore moins lorsque, comme en l’espèce, ils sont appliqués au libellé et à l’objet des dispositions législatives visées.
[15] L’article 7(1) exige que, au moins soixante jours avant l’introduction de l’action, l’on ait signifié à la Couronne un avis de demande qui suffise à identifier les faits qui donnent lieu à l’action, pour permettre à la Couronne d’enquêter sur la demande. À ce stade peu avancé, l’enquête permet aux parties de discuter des points en litige, et de trouver un compromis avant que l’auteur de la demande n’ait irrévocablement décidé de saisir la justice. Ainsi, selon moi, l’objet de ce paragraphe est de permettre à la Couronne de rassembler suffisamment d’informations pour être en mesure de régler le contentieux avec l’auteur de la demande, avant que la justice n’en soit saisie; et le paragraphe veut que, en cas de défaut de règlement, la Couronne soit en mesure de préparer convenablement sa défense en vue du débat judiciaire éventuel.
[16] Le par. 7(1) exige simplement que l’avis de demande contienne des détails qui suffisent à identifier les faits qui donnent lieu à l’action, afin de permettre à la Couronne d’enquêter sur la demande. Rien dans les autres paragraphes n’impose expressément à l’auteur de l’avis d’aller au-delà de ces faits, et de déclarer expressément, dans l’avis de demande, qu’il a l’intention d’intenter une action, en dommages-intérêts ou autre. Je ne pense pas non plus que la définition du terme « claim » [« demande »] impose une telle exigence. Ce terme n’est pas défini dans la Loi. LeShorter Oxford Dictionary énonce la définition du terme « claim » [[TRADUCTION] « demande »] sur laquelle s’est appuyée le jugeCumming, mais il présente les simples « contention » [[TRADUCTION] « prétention »] ou « assertion » [[TRADUCTION] « affirmation »] comme des définitions tout aussi acceptables que celle citée par le juge.
[17] Analysant le libellé du par. 7(1) en fonction de l’objectif qui le sous-tend, je ne considère pas que l’avis de demande doive suivre une formulation spécifique. De plus, l’auteur de l’avis de demande n’est pas obligé d’y déclarer qu’il a l’intention de poursuivre la Couronne. Une telle exigence irait à l’encontre de l’objectif visé par ce paragraphe : permettre à la Couronne d’enquêter sur la demande afin de résoudre le contentieux à un stade peu avancé du litige, en évitant toute poursuite en justice. Cet objectif serait entravé si l’on imposait à l’auteur de l’avis de demande d’y déclarer une intention ferme d’intenter une action en justice.
[18] À mon sens, ce que stipule le par. 7(1), c’est que l’auteur de la demande est tenu de signifier un avis de demande énonçant une plainte qui, en l’absence de mesures satisfaisantes, pourrait raisonnablement aboutir à une poursuite contre la Couronne. Lorsqu’un tel avis de demande contient les détails voulus pour identifier les faits qui donnent lieu à la plainte et pour permettre à la Couronne de mener une enquête à leur sujet, cet avis de demande satisfait à l’objectif du paragraphe. Il permet à la Couronne de rassembler suffisamment d’informations pour résoudre le litige avant l’introduction d’une poursuite en justice et, en cas de défaut d’une telle résolution, il permet à la Couronne de préparer sa défense en vue du litige que l’avis de demande permet raisonnablement d’anticiper. Les plaintes présentées à la Province ne sauraient être toutes considérées comme un avis de demande conforme au par. 7(1). La formulation de la plainte doit permettre à la Couronne de prévoir raisonnablement que, au regard des circonstances évoquées, la non-résolution de la plainte aboutira à une poursuite en justice.
[19] Après avoir mis la lettre du 6 juin 1994 à l’épreuve des critères qui précèdent, je suis d’avis que ce document satisfait aux exigences du par. 7(1) de la Loi. La Province ne conteste pas la signification de la lettre. La lettre précède, de plus de soixante jours, l’introduction de l’action. Elle identifie avec précision les faits du 24 avril 1994 qui donnent lieu à l’action. Isolément, mais plus particulièrement dans le contexte de la conversation téléphonique que madame Mattick a tenue avec un cadre supérieur du ministère provincial de la Santé, la lettre de madame Mattick constitue clairement une plainte portant sur la nature inacceptable des soins que les membres de l’équipe médicale, employés par la Province, ont prodigués à son mari le jour de son attaque. Compte tenu de la nature des préoccupations de madame Mattick, et compte tenu du fait que le mari de madame Mattick est décédé peu de temps après avoir reçu les soins visés par la plainte, la Province devait raisonnablement anticiper que, s’il était impossible de résoudre la plainte de madame Mattick à sa satisfaction, une poursuite en justice serait introduite qui imputerait le décès de monsieur Mattick à la dispensation de soins inacceptables.
[20] En conséquence, je conclus que les appelants ont satisfait aux exigences du par. 7(1) de la Loi. Vu cette conclusion, il n’est pas nécessaire d’examiner les autres arguments présentés par les appelants.
[21] L’appel est accueilli avec dépens, les paragraphes 2 et 4 de l’ordonnance du juge Cumming sont annulés, et le tribunal, en remplacement de leurs dispositions, rejette, avec dépens, la motion des intimés sollicitant le rejet des demandes présentées contre la Province.
Jugement communiqué le 9 janvier 2001
« Le juge S.T. Goudge, de la Cour d’appel »
« Je souscris aux motifs du juge Goudge.
Le juge Carthy, de la Cour d’appel »
« Je souscris aux motifs du juge Goudge.
Le juge J.I. Laskin, de la Cour d’appel »