COUR DIVISIONNAIRE N° DU GREFFE : 615/09
DATE: 20101216
COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE DE
L’ONTARIO
COUR DIVISIONNAIRE
LES JUGES FERRIER, MOLLOY ET HERMAN
ENTRE:
ROGER D. ROWAN, WATT
CARMICHAEL INC., HARRY J.
CARMICHAEL et G. MICHAEL MCKENNEY
Nigel Campbell, Ryder Gilliland et Peter Hogg pour les Appelants
Appelants
– et –
COMMISSION DES VALEURS MOBILIÈRES DE L’ONTARIO
Johanna Superina, Alexandra Clark et
Usman Sheikh pour l’intimée
Intimée
– et –
PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ONTARIO
S. Zachary Green, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario
Intervenant
AUDIENCE tenue à Toronto, le 16 décembre 2010
LE JUGE MOLLOY (MOTIFS PRONONCÉS À L’AUDIENCE)
[1] Le présent appel vise les ordonnances prononcées par la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (« la Commission ») le 20 juin 2008 (« la Décision sur le Fond ») et le 21 décembre 2009 (« la Décision sur la Pénalité Imposée »).
[2] Huit allégations d’actes fautifs ont été portées devant la Commission. Les allégations se rapportent toutes à la participation de Roger Rowan (« Rowan »), conseiller en placements auprès de la compagnie Watt Carmichael Inc. et directeur d’une compagnie ouverte (« Biovail »), dans la gestion des actions de la société Biovail, détenues en trois fiducies.
[3] Dans la décision sur le fond, la Commission a rejeté quatre des allégations portées mais a tiré des conclusions défavorables aux appelants quant aux autres allégations qui se lisent comme suit :
(i) Rowan a contrevenu à l’article 107 de la Loi sur les valeurs mobilières, en omettant de déposer une déclaration d’initié à l’égard du commerce des valeurs mobilières de la société Biovail qu’il faisait dans les comptes en fiducies.
(ii) Rowan, en omettant de déclarer à Biovail qu’il détenait, dans plusieurs comptes en fiducie, des valeurs mobilières de la société Biovail sur lesquels il avait un contrôle ou intérêt, s’est conduit d’une manière qui va à l’encontre de l’intérêt public.
(iii) Rowan, en faisant commerce des valeurs mobilières de la société Biovail pendant les périodes d’interdiction d’opérations imposées par Biovail, s’est conduit d’une manière qui va à l’encontre de l’intérêt public.
(iv) Watt Carmichael, Carmichael et McKenny n’ont pas adéquatement supervisé Rowan.
[4] Dans sa décision sur la pénalité imposée, la Commission a imposé plusieurs sanctions aux appelants, y compris des sanctions administratives pécuniaires à Rowan, à Carmichael et à Watt Carmichael de 520 000 $, 250 000 $, et 450 000 $, respectivement.
[5] Les appelants soutiennent que les conclusions tirées par la Commission devraient être annulées pour les motifs suivants :
(i) Presque toutes les conclusions de la Commission reposent sur la déduction que Rowan avait « contrôle ou intérêt » à l’égard des comptes en fiducie et la Commission a commis une erreur en concluant qu’un tel contrôle ou intérêt peut être indirect ou réparti.
(ii) La Commission a commis une erreur lorsqu’elle a conclu que Rowan, en omettant de déclarer à Biovail qu’il avait un contrôle sur les actions de la société Biovail détenues en fiducie Congor et en fiducie Sunridge, s’est conduit d’unee manière qui va à l’encontre de l’intérêt public étant donné que les cadres supérieurs de la société Biovail étaient déjà au courant de ces fiducies.
(iii) La Commission a commis une erreur lorsqu’elle a conclu que Rowan, en faisant commerce des valeurs mobilières de la société Biovail pendant la période d’interdiction d’opérations, s’est conduit d’une manière qui va à l’encontre de l’intérêt public étant donné que ces périodes étaient imposées par la société Biovail elle-même, et non par la loi.
(iv) La Commission a commis une erreur en ne concluant pas à l’inconstitutionnalité de la sanction administrative pécuniaire prévue par la Loi.
(v) La Commission a commis une erreur en imposant une sanction administrative pécuniaire à Rowan à l’égard de sa conduite qui a été jugée contraire à l’intérêt public, mais qui n’a pas enfreint le droit ontarien des valeurs mobilières, comme l’exige l’article 127(1)(9) de la Loi.
(vi) La Commission a commis une erreur en concluant que Watt Carmichael, Carmichael et McKenny n’ont pas adéquatement supervisé Rowan.
(vii) La Commission a commis une erreur en imposant une sanction administrative pécuniaire à Watt Carmichael et à Carmichael en l’absence de conclusion que ces derniers ont enfreint le droit ontarien des valeurs mobilières.
(viii) Les sanctions imposées aux appelants étaient excessives et déraisonnables.
(ix) L’adjudication des dépens n’était pas raisonnable.
[6] Pour les motifs qui suivent, nous somme d’avis que la Commission n’a commis aucune erreur. De plus, nous sommes d’avis que les motifs de la Commission sont détaillés et exhaustifs. Compte tenu de la preuve et de l’intérêt public, les conclusions tirées par la Commission sont raisonnables et fondées en droit.
Question 1 – Contrôle ou intérêt
[7] En concluant que Rowan a contrevenu à l’article 107 de la Loi, la Commission a jugé qu’au sens de la loi, le contrôle ou l’intérêt concernant les actions, peut être direct, indirect ou réparti. On est en désaccord avec l’argument de l’appelant selon lequel le langage de l’article 107 amène à conclure que les termes « direct et indirect » se rapportent uniquement à la propriété et que les termes « contrôle et intérêt » devraient, en conséquence, être interprétés en tant que direct et exclusif. Au contraire, le sens ordinaire et grammatical des mots joindrait les termes « direct et indirect » à la propriété et au contrôle. L’usage varié des termes « direct et indirect » dans la définition d’« initié », à l’article 1 de la Loi, vient renforcer ce point de vue. De plus, l’argument selon lequel le contrôle ou l’intérêt doit être exclusif plutôt que réparti, n’est nullement décrété par le texte de la Loi et rendrait caduque la protection apportée par la Loi chaque fois qu’il serait question d’intérêt conjoint d’un compte entre deux personnes ou plus. Ceci est contraire à l’objet de la Loi en matière des valeurs mobilières. Quoi qu’il en soit, il était loisible à la Commission de déterminer la portée des termes « contrôle ou intérêt » de manière qui soit compatible avec l’objet de la loi. Il s’agit d’une question qui relève uniquement de l’expertise de la Commission et elle commande donc la déférence. On est d’avis que l’interprétation de la Commission est à la fois raisonnable et correcte.
Question 2 – Défaut de respecter la période d’interdiction d’opérations
[8] Les appelants soutiennent que la Commission a commis une erreur lorsqu’elle a conclu que Rowan s’est conduit d’une manière qui va à l’encontre de l’intérêt public en faisant commerce des valeurs mobilières de la société Biovail détenues dans les comptes en fiducie pendant la période d’interdiction d’opérations imposée par Biovail, car ces périodes n’ont pas force de loi et le défaut de les respecter ne peut être considéré comme une infraction.
[9] Une telle conclusion n’est pas tout à fait exacte. Par rapport à ces opérations, la Commission n’a pas conclu que Rowan a contrevenu au droit des valeurs mobilières. La Commission a conclu que sa conduite était contraire à l’intérêt public. L’objet des ces périodes est de veiller à ce que les opérations ne s’effectuent pas à partir des renseignements internes. La Commission a rejeté l’argument selon lequel les périodes d’interdiction d’opérations ne regardaient que l’émetteur et ses initiés et a statué que c’était une question qui concernait l’intégrité des marchés financiers de l’Ontario.
[10] Il s’agit d’une question qui relève uniquement de l’expertise de la Commission et elle commande donc la déférence. Nous sommes d’avis que l’analyse et les conclusions tirées par la Commission sont raisonnables et qu’il n’y a pas lieu de les modifier.
Question 3 – Défaut de divulgation d’intérêt à Biovail
[11] Sur ce point, les motifs de la Commission sont détaillés et exhaustifs. Les conclusions tirées par la Commission sont amplement appuyées par la preuve. Rowan a en effet divulgué les actions qu’il détenait personnellement et les actions qu’il détenait en fiducie Conset, sur lesquelles il avait le contrôle. Ces intérêts ont ensuite été divulgués par Biovail dans sa circulaire d’information des directeurs. Rowan n’a jamais divulgué l’intérêt qu’il détenait en fiducie Congor et en fiducie Sundridge et celles-ci n’ont jamais été incluses dans la circulaire d’information des directeurs. Il en découle qu’un lien suffisant de causalité a été établi afin de pouvoir invoquer l’intérêt public. Dans l’hypothèse, bien sûr, qu’un tel lien soit nécessaire.
[12] Sur ce point, les conclusions tirées par la Commission sont des questions de fait ou des question mixtes de fait et de droit, sont animées par des motifs politiques et relèvent du champ d’expertise de la Commission. Un degré de retenue est requis. La décision de la Commission respecte la norme de la raisonnabilité et il n’y a pas lieu de la modifier.
Question 4 – La constitutionnalité de la sanction administrative pécuniaire
[13] Il s’agit là d’une pure question de droit et la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission est celle de la décision correcte.
[14] La Commission a examiné cette question dans sa Décision sur la pénalité imposée et a déclaré la loi constitutionnelle.
[15] Nous sommes pleinement en accord avec la conclusion et les motifs de la Commission à l’égard de cette question.
Question 5 – Imposition de la sanction administrative à Rowan
[16] L’appelant, Rowan, soutient que la Commission a commis une erreur lors de l’imposition de la sanction administrative en réunissant ses conclusions concernant la violation du droit ontarien des valeurs mobilières et ses conclusions concernant la conduite contraire à l’intérêt public. Il soutient que la Commission n’a pas tenu compte des différences entre les deux et a surtout commis une erreur en imposant une sanction administrative à l’égard de la conduite qui n’était pas une violation du droit ontarien des valeurs mobilières.
[17] Les parties reconnaissent qu’une violation de l’article 107 de la Loi est une violation du droit ontarien des valeurs mobilières et que les autres conclusions tirées contre Rowan ne le sont pas. Nous sommes d’accord sur ce point. Nous sommes aussi d’accord sur le point selon lequel, en vertu de l’alinéa 127(1)(9) de la Loi, une sanction administrative ne peut être imposée à moins d’une conduite contraire au droit ontarien des valeurs mobilières et que la Commission ne soit convaincue qu’il est dans l’intérêt public de rendre une telle ordonnance.
[18] L’analyse des motifs à l’égard de la sanction imposée par la Commission confirme que la Commission était pleinement consciente de la différence entre une conduite contraire au droit ontarien des valeurs mobilières et une conduite qui va simplement à l’encontre de l’intérêt public. C’est ce qui ressort de sa mention des allégations, de son résumé des positions des parties et de son analyse des questions en litige. La Commission a surtout été claire dans son analyse selon laquelle le défaut de déposer une déclaration d’initié était, en effet, une violation du droit ontarien des valeurs mobilières et a également conclu que c’était contraire à l’intérêt public. Quant à l’autre constatation d’inconduite, limitant ses conclusions à l’intérêt public, la Commission a rendu une décision claire.
[19] À l’alinéa 11(b) de la décision sur la pénalité imposée, la Commission a noté l’allégation du personnel selon laquelle le défaut, de la part de Rowan, de fournir certains renseignements à Biovail, était contraire à l’intérêt public ainsi qu’au droit ontarien des valeurs mobilières. La Commission, en citant les conclusions tirées contre Rowan, a alors eu raison de conclure que cette conduite était contraire à l’intérêt public.
[20] L’appelant invoque le paragraphe 161 de la décision sur la pénalité imposée et fait valoir que la Commission a commis une erreur lorsqu’elle a tenu compte de l’ensemble de l’inconduite de Rowan comme un non-respect du droit ontarien des valeurs mobilières. Nous sommes d’avis que, si le paragraphe en question est examiné de façon isolée, une telle interprétation serait tout à fait raisonnable. Cependant, étant donné que la décision sur la pénalité imposée compte 51 pages, il n’est pas raisonnable d’interpréter le paragraphe en question hors contexte et d’ignorer tout ce qui l’a précédé. Le paragraphe 161 n’est qu’un résumé des conclusions tirées auparavant. En considérant le paragraphe dans son contexte et à la lumière de ce qui le précède, il ne fait aucun doute que la Commission était bien consciente que les seuls reproches qui constituaient une violation du droit ontarien des valeurs mobilières étaient ceux à l’égard de l’article 107.
[21] Les mentions de la Commission dans ses conclusions par rapport aux violations multiples du droit des valeurs mobilières sont, à mon avis, plus raisonnablement interprétées en tant qu’un renvoi au fait que la Commission a conclu que Rowan a contrevenu à l’article 107 à maintes reprises pendant une période prolongée. La Commission a en effet conclu qu’il y avait 7 410 violations de ce genre.
[22] Il ressort aussi des conclusions de la Commission que lors de l’imposition de la sanction administrative appropriée en vertu de l’alinéa 127(1)(9), la Commission s’est surtout fondée sur les violations répétées de l’article 107 de la Loi par Rowan. Au paragraphe 96 de la décision sur la pénalité imposée, la Commission a cité 7 410 violations de ce genre mais a également ajouté que seulement 3 690 (n’étant que 52 pour cent de toutes les violations) sont survenues après l’entrée en vigueur de la disposition sur la sanction administrative. La Commission a conclu que cette disposition ne devrait pas s’appliquer rétroactivement et a donc conclu que toute sanction administrative imposée à Rowan ne serait que 52 pour cent de la sanction qu’elle aurait imposée si en vertu de l’article 107, l’ensemble de la conduite aurait été pris en considération. C’est précisément ce que la Commission a fait au paragraphe 166 de ses motifs. Elle a imposé une sanction administrative de 520 000 $ et a ensuite déclaré que, n’eût été sa décision sur la rétroactivité, la sanction aurait été entre 900 000 $ et 1 000 000 $. Il n’y a donc aucun doute que la Commission a directement lié la sanction administrative aux violations de l’article 107.
[23] Quoi qu’il en soit, en ce qui concerne la détermination de la sanction administrative, il était loisible à la Commission de tenir compte de toutes les circonstances de l’espèce, y compris toute autre conduite de Rowan qui était contraire à l’intérêt public. (Voir Re Cartaway Resources Corp. [2004], 1 R.C.S. 672 par. 63). La Commission était bien consciente de cette disposition et a expressément fait mention dans ses motifs.
[24] En conséquence, même si la norme de contrôle à appliquer en l’espèce est celle de la décision correcte (qui est loin d’être claire), la Commission n’a commis aucune erreur de droit sur cette question. De plus, la conclusion tirée par la Commission à l’égard de l’imposition de sanction administrative à Rowan est raisonnable à tous les égards.
Question 6 – Supervision inadéquate
[25] La Commission a conclu que Carmichael, McKenny et Watt Carmichael n’ont pas adéquatement supervisé Rowan. À ce sujet, la Commission s’est largement appuyée sur les faits et les considérations de politique générale. Les conclusions tirées par la Commission relèvent directement de ses connaissances spécialisées et, en conséquence, la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique. Les conclusions tirées par la Commission respectent la norme prescrite et nous n’interviendrons pas.
Question 7 – Imposition de la sanction administrative à Watt Carmichael et à Carmichael
[26] Les appelants font valoir qu’il n’existe aucun fondement en droit qui permette d’imposer une sanction administrative à Carmichael ou à Watt Carmichael Inc., car la Commission n’a jamais conclu que leur omission de superviser correctement Rowan était, en elle-même, une violation du droit ontarien des valeurs mobilières de façon à déclencher l’application de l’alinéa 127(1)(9). En particulier, les appelants présentent une interprétation de l’article 3.1 de la Règle 31-505 de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario qui, d’après eux, rejette l’application des dispositions des sanctions administratives. Cet argument n’a jamais été présenté à la Commission mais a plutôt été soulevé pour la première fois devant la Cour divisionnaire.
[27] Il a été reconnu que la Règle 31-505 fait partie du droit ontarien des valeurs mobilières. L’article 3.1 de cette règle se lit comme suit :
3.1 Conditions de supervision – Un courtier inscrit supervisera chacun de ses vendeurs inscrits, dirigeants et associés et un conseiller inscrit supervisera chacun de ses dirigeants et associés conformément au droit ontarien des valeur mobilières et aux modalités et conditions imposées par le Directeur ou la Commission lors de l’inscription du vendeur, dirigeant ou associé du courtier ou le dirigeant ou l’associé du conseiller qui prescrivent à ce que les action du vendeur inscrit, du dirigeant ou de l’associé d’un courtier ou du dirigeant inscrit ou de l’associé du conseiller inscrit soient supervisés d’une façon particulière.
[28] Les appelants prétendent qu’en vertu de cet article, le devoir de supervision est soumis à l’exigence selon laquelle la supervision doit être conforme au droit ontarien des valeurs mobilières et doit nécessairement tenir compte du droit des valeurs mobilières en ce qui concerne les normes de supervision.
[29] Nous sommes d’avis que cette interprétation est incorrecte. Si l’article 3.1 était interprété de cette manière, il serait inutile. S’il existait déjà des lois en matière de valeurs mobilières qui exigeaient l’imposition de normes de supervision spécifiques, la violation de ces lois constituerait une violation du droit des valeurs mobilières et l’article 3.1 n’ajouterait rien du tout.
[30] À notre avis, l’article 3.1 impose un devoir de superviser les autres afin de veiller à ce qu’ils respectent le droit ontarien des valeurs mobilières. C’est décidément l’approche adoptée par la Commission. En ce qui concerne la question de supervision, la Commission a commencé par citer les dispositions législatives applicables, dont l’article 3.1 de la Règle 31-505. La Commission a ensuite tenir compte des témoignages d’experts par rapport aux normes de l’industrie et a examiné les tactiques de supervision de McKenny, de Carmichael et de Watt Carmichael par rapport aux activités de Rowan. La Commission a constaté expressément que l’absence de procédures et l’omission d’exercer une supervision adéquate constituaient un manquement à l’obligation de veiller à ce que Rowan respecte, notamment, les règles des opérations d’initiés (voir par. 345 de la décision sur le fond).
[31] Étant donné que cette nouvelle interprétation de l’article 3.1 de la Règle de surveillance et la manière dont elle influe sur la sanction administrative à l’alinéa 127(1)(9) de la Loi n’ont pas été plaidés devant la Commission, il convient que la Cour considère l’ensemble des motifs de la Commission ainsi que les conclusions de la Commission afin de déterminer s’il est possible d’affirmer que les appelants ont contrevenu au droit ontarien des valeurs mobilières. Nous sommes d’avis que les motifs de la Commission appuient la conclusion selon laquelle les appelants ont contrevenu à l’article 3.1 de la Règle 31-505. De plus, nous sommes d’avis que la Commission a conclu que les appelants ont expressément manqué à l’obligation de veiller à ce que Rowan dépose une déclaration d’initié requise en vertu de l’article 107 de la Loi. En conséquence, nous sommes d’avis que la décision de la Commission selon laquelle les appelants n’ont pas, eux-mêmes, respecté le droit ontarien des valeurs mobilières et qu’il était dans l’intérêt public de leur imposer des sanctions administratives.
Question 8 – Caractère raisonnable des sanctions imposées
[32] La Commission a soigneusement pris en compte les sanctions appropriées à l’égard de chaque appelant. Sa décision par rapport aux sanctions appropriées est fondée en grande partie sur ce qui, selon la Commission, est nécessaire afin de préserver l’intérêt public et de protéger l’intégrité des marchés financiers en Ontario. Par rapport à cette question, il faut faire preuve d’une retenue considérable à l’égard de l’expertise de la Commission. La Commission a considéré toutes les questions pertinentes et a prononcé une décision motivée, et il n’y a pas lieu de la modifier.
Question 9 – Dépens
[33] Pour la raison qui précède, il n’y a pas lieu de modifier l’ordonnance de la Commission par rapport aux dépens. La Commission s’est penchée sur le fait que les appelants ont eu gain de cause à l’égard de plusieurs accusations portées contre eux. La Commission en a tenu compte dans le calcul des dépens et a réduit les dépens en proportion.
Conclusion
[34] Pour les motifs qui précèdent, l’appel est rejeté.
LE JUGE FERRIER
[35] J’ai inscrit sur le volume 1 du Dossier d’appel et sur le Compendium : [TRADUCTION] « Le pourvoi est rejeté pour les motifs rendus, ce jour même, à l’audience. Les dépens sont adjugés à la Commission, l’intimée, fixés sur consentement à 25 000 $, y compris la TVH. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens au procureur général ou pour celui-ci. Le présent sursis est maintenu jusqu’à ce qu’il soit statué sur une demande d’autorisation d’interjeter appel devant la Cour d’appel ».
Le juge MOLLOY
Le juge FERRIER
Le juge HERMAN
Date des motifs du Jugement: le 16 décembre 2010
Jugement rendu: le 22 décembre 2010
RÉFÉRENCE: Rowan c. Commission des Valeurs Mobilières de l’Ontario, 2010 ONSC 7029
COUR DIVISIONNAIRE Nº DU GREFFE: 615/09
DATE: 20101216
COUR SUPÉRIEURE DE JUSTICE DE L’ONTARIO
COUR DIVISIONNAIRE
LES JUGES FERRIER, MOLLOY ET HERMAN
ENTRE:
ROGER D. ROWAN, WATT CARMICHAEL INC., HARRY J. CARMICHAEL et G. MICHAEL MCKENNEY
Appelants
– et –
COMMISSION DES VALEURS MOBILIÈRES DE L’ONTARIO
Intimée
-et –
PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ONTARIO
Intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT PRONONCÉS ORALEMENT À L’AUDIENCE
LE JUGE MOLLOY
Date des Motifs du Jugement: le 16 décembre 2010
Jugement Rendu: le 22 décembre 2010